政府采购是该有个法了 投稿:王耠耡

2001年10月25日,北京已近深秋,走在街上,会感觉到扑面而来的丝丝凉意。但当记者走进北京人民大会堂全国人大常委会会议厅,一股热烈的气氛马上就将你融入其中。这里正在举行九届全国人大常委会第二十四次会议。一部被全社会广为关注的法律草案——《中华人民共…

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作者:范海坚刘云昌

《中国税务报》 2001年12期

  2001年10月25日,北京已近深秋,走在街上,会感觉到扑面而来的丝丝凉意。但当记者走进北京人民大会堂全国人大常委会会议厅,一股热烈的气氛马上就将你融入其中。这里正在举行九届全国人大常委会第二十四次会议。一部被全社会广为关注的法律草案——《中华人民共和国政府采购法(草案)》经过两年的起草准备,正式提请本次会议审议。

  制定《政府采购法》意义重大,非常必要,是加强政府采购法制建设的一种最基本、最有效的手段。只有通过国家立法的形式,尽早制定《政府采购法》,才能保证全国政府采购法制的统一,有力地推进我国的政府采购活动规范运行和蓬勃健康发展。这是全体人大常委会委员的一致看法。

  政府采购现在什么样

  政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。据财政部有关人士介绍,我国政府采购从1995年开始试点,发展速度很快。其采购规模自1998年的31亿元迅速增长到现在的600亿元,可以说年年翻番,预计明年将达1000亿元。到去年为止,政府采购规模已占GDP的4‰和财政支出的2%左右。

  以2000年为例,当年纳入试点的政府采购支出328亿元,占财政支出的2.07%。从资金构成看,预算资金采购211亿元,占采购资金总额的67%。其中,地方194亿元,中央27亿元。自筹资金采购107亿元,占采购资金总额的33%。其中,地方104亿元,中央3亿元。从地区情况看,采购规模超过10亿元以上的地区有9个,这些地区的采购总额为196亿元,占全国的60%。其中,上海、江苏、广东、辽宁、山东等地区均超过20亿元;采购规模在10亿—20亿元之间的有北京、黑龙江、浙江、云南等地区。从项目构成看,政府采购项目主要为各种货物类采购,其次为工程类采购和服务类采购。这三大类采购在政府采购中所占的比重分别为67%、23%和10%。从采购品目看,多数集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。

  在我国政府采购迅速发展的同时,其中也伴随着一些问题:一方面政府采购的规模和范围比较窄,采购项目结构单一。虽然2000年全国的政府采购规模比上年有了大幅度增长,采购范围已扩展到信息网络系统建设、医疗设备采购、简单的工程项目等,但其规模也只占到当年GDP的4‰和全国财政支出的2%左右,货物类所占比重很大,工程作为财政支出大项占的比重仍然很低。另一方面,对政府采购工作存在模糊认识。由于政府采购制度在我国是一项新生事物,一些部门和单位受传统思想和长期以来部门之间形成的利益格局的影响,对政府采购存在一些不正确的认识,特别是涉及部门自身利益时,往往态度比较消极,致使推动政府采购工作遇到较大阻力。而且,政府采购工作计划性不强,还未形成统一的操作程序。由于现行单位预算尚不够细化,部门预算编制改革刚刚开始,政府采购项目和预算也难于细化,导致政府采购工作处于被动状态,随机性购置较多,难以形成规模,既增加了采购成本,降低了效率,也影响了统一规范的采购体系和采购程序的形成。

  与发达国家相比,我国政府采购起步晚,采购规模不大,制度还不够健全,立法相对滞后。全国人大财经委员会赴美、澳、韩三国政府采购立法考察团的考察报告说明了这一点:“美国2000年仅联邦政府的采购总额就达1987.5亿美元,占全国GDP的2%左右;澳大利亚2000年联邦政府的政府采购总额为80亿澳元,占全国GDP的1.3%;韩国2000年政府采购总额为17.18万亿韩元(约合130亿美元),占全国GDP的3.3%。”

  考察报告认为,这些国家不但政府采购的规模大,而且在政府采购的组织、机制、法制上十分完备和健全。美、澳、韩三国在政府采购上十分注重建立公开、透明和公正的竞争机制和政府采购争议处理机制,既保护政府的利益,满足公众需要,又保护投标供应商的合法权益。在实际采购行动上,采取集中采购与分散采购相结合的方式,原则性与灵活性相结合。在政府采购的效益上,除了达到用最少的钱买到最好的产品的目的外,还兼顾一些经济和社会目标,使自己能在WTO成员国中尽量保护本国工业。这一切,三国都由本国的《政府采购法》来进行保证和监督。而我国至今还没有相关法律来对政府采购行为进行规范。政府采购现状与发达国家相比,还有一定差距,关键的问题是没有一部可依据的法。

  政府采购一定要有法

  全国人大常委万绍芬委员在审议时讲了这样一件事。她说有一次随团出国访问,遇到当地的一些爱国侨胞向她反映,我国政府派往国外的一些政府采购人员,去他们那里考察了好几趟,也付了相当一部分钱,可等考察采购人员走后,那些被定购的货物却长期无人过问,令他们这些侨胞感到非常痛心和气愤。万绍芬委员说,如果有了专门的法律,这种事情是不会出现的。

  很多委员都对政府采购表达了他们的意见。一些委员在会上直言不讳地说,为什么凡是政府采购的东西总比市场上的同类同样商品价格要高?没有法律的规范和约束,这中间就不可避免地存在着暗箱操作。在会场外,一位委员在接受记者采访时透露,华东某地科研单位采购了一批价值上亿元的科研设备,已经闲置了五六年,至今还没有派上用场;造成了极大的浪费。说到底,这都是无法可依,领导决策随意,采购者素质低下造成的,也不排除腐败行为。如果有了法律进行规范,这种现象就会得到遏制。

  杨兴富和张怀西两位委员说,政府采购的规模、金额在日益扩大,加以法制化、规范化是很重要的。《政府采购法》能促使政府节约财政开支,保证政府采购物的质量,特别是能有效地堵塞、防止采购部门和人员的腐败以及浪费资金现象的产生,从而也起到了加强党的廉政建设的作用。政府采购资金是国家财政的资金,认真用好财政的钱就是在维护国家利益,维护人民的利益。

  柳斌委员说,从我国公共财政的改革和发展来看,制定和颁布《政府采购法》非常迫切。我国实行政府采购的试点,时间不长,范围也不广,政府采购的优越性体现尚不充分。存在和暴露的问题也不充分。但我们不能等所有的问题都暴露出来才去立法,那样就来不及了。多年来财政管理的事实说明,高度集中的权力,如果制约不力,可能产生大的腐败行为。现在的政府采购管理,如果没有相应的法律进行制约,腐败的产生是可以预见的。既然政府采购行为是世界各国都存在的,发达国家也有先进的管理机制,我们完全可以借鉴并制定出我们自己的《政府采购法》。这既是我国公共财政发展的需要,也是我国加入WTO后在经济运行机制上与国际接轨的需要。

  盛华仁委员说,世界上一些市场经济比较发达的国家,都已实行政府采购,并已建立了比较完备的政府采购制度和法律体系。现在,我国的政府采购已开始实行,原则框架已经基本形成,这几年的试点证明,政府采购对于规范政府采购行为,加强财政支出管理,提高资金运用效率,促进经济和社会发展,抑制腐败和促进廉政建设,都具有重要作用。政府采购应当成为一种宏观经济手段。但是,现在还没有一部完整的《政府采购法》,缺乏统一的政府采购操作规程。这与我国市场经济和法制建设的发展进程是不相适应的。因此,制定政府采购法是十分必要和紧迫的。

  黄玉章委员说,我国马上就要加入WTO了,即将面临一个民族工业的保护问题。而根据WTO规则中的政府采购协议惯例,WTO成员国可以通过本国的《政府采购法》要求本国政府优先采购本国产品。入世形势要求我国尽快建立自己的政府采购法,来促进本国长期具有国际竞争力的产业的发展,促进资本增值活动,为中小企业提供参与机会,扶持中小企业进行发展。

  全国人大常委会姜春云副委员长说,政府采购中的问题相当多。采购金额大,又分散在各个部门,由于没有明确的规则,有很大的随意性,存在比较严重的腐败问题。现在的政府采购由于无法可依,自然无监督可言。而审计、监察部门的监督一般都是事后监督,出了问题才监督,因此在制订《政府采购法》时对事前监督应当规定得更充分、更明确一些,另外还要加强计划部门、财政部门的监督作用。

  《政府采购法》望你早出台

  对于《政府采购法(草案)》,不仅全体常委委员投入了极大热情予以关注,同时也引起社会方方面面的的极大关注,记者专门走访了一些经济专家和政府采购的供应商,对这部法律草案,他们所表达的一个共同心愿,就是希望它能早日出台,早日实施。

  财政部科研所研究员、博士生导师白景明对政府采购的问题很有研究。他一见到记者就说:“这部法律的制定太有必要了,希望你们多宣传,让老百姓多了解。”在与记者的交谈中,白教授深入浅出地讲述了他对政府采购立法的看法:“公共财政出现之后,政府采购活动就被纳入法治化轨道,这是世界各国的普遍经验。依法管理政府采购是公共财政的基本特征。公共财政条件下依法管理政府采购的依据主要有三:一是公共财政从本质上说是全体人民的财政,因为公共收入来源于纳税人和缴费人。人们向政府缴税费,是要政府处理公共事务,而且办什么事,是公众的选择,政府不过是执行者,因此政府采购活动必须向公共收入提供者负责。这里边涉及到的重大问题就是政府采购规则,没有规则,政府行为就会失控。而这些规则必须要以法的形式出现,因为法是经过公众认可的,是人们参与制定的,单纯的行政法规不能解决问题。二是公共财政是公开透明、接受民主监督的财政。政府采购规模庞大,这么多钱究竟是怎么花的,效果如何,必须接受公众监督。但监督判断政府采购的质量必须有依据,这依据就是政府采购的相关法律。三是公共财政是讲效率的财政。法律是一种严密、完整、客观的制度安排,它本身就是相关经济活动讲求效率的基础。政府采购有关法律的制定,将避免很多政府采购活动中的制度性浪费,比如现在政府采购中的腐败和地区封锁,很大程度上就是因为政府采购法律不健全。”

  记者在一家著名计算机集团采访时看到员工们正在将上百台计算机打包。一位员工告诉记者,他们集团于年初在区政府的一次采购活动中中标,这些计算机就是准备运往一所学校的。当我们见到集团负责人并向他表示祝贺时,这位负责人却表示了一些担心:虽说在销售过程中,我们和政府采购机关签定了合同,但我们心里始终不塌实,一直害怕一个问题,那就是如果政府违反了合同怎么办。要是告政府违反合同,应有相关的法律和具体操作程序,但是现在没有,根本无法对政府的违约行为进行约束。我们告诉他《政府采购法》已经有了草案,人大常委会正在审议。这位负责人急切地询问:“那什么时候出台?”记者告诉他:“快了,如果顺利的话,明年4月份就可以出台。”

  当《政府采购法(草案)》正在审议的消息在媒体上披露后,在京的一些大的汽车供应商和汽车交易市场的老板们感到非常兴奋,他们觉得政府采购的大市场就要出现了。他们认为,市场经济要求所有参加政府采购“游戏”的人都必须按规则进行,这样才能实现政府采购的规范和高效,给所有企业在政府采购中一个公平竞争的机会,实现供应商利润、利益的最大化。同时,有了《政府采购法》,将消除政府采购中存在的“黑幕”、“暗箱”和“大手大脚”现象,珍惜纳税人的钱,把纳税人的钱花得明明白白。《政府采购法》将是一部政、企、民共赢的法律,他们热切地盼望着它的早日颁布。

  《政府采购法(草案)》已经进入了审议程序,相信经过常委委员的认真审议,一部更加完善的法律将展现在我们的面前。政府采购也要依法将成为现实。这部法律必将对规范政府采购行为,提高政府采购资金使用效益,维护公共利益,节省纳税人的每一分钱,起到积极的作用。

作者介绍:范海坚 刘云昌 中国税务报记者

2001年10月25日,北京已近深秋,走在街上,会感觉到扑面而来的丝丝凉意。但当记者走进北京人民大会堂全国人大常委会会议厅,一股热烈的气氛马上就将你融入其中。这里正在举行九届全国人大常委会第二十四次会议。一部被全社会广为关注的法律草案——《中华人民共…

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