公共危机管理干部培训提纲(1) 投稿:姜繢繣

公共危机管理(上) (授课提纲) 陈文理 朱荣春 中共广东省委党校 行管教研部 广东行政学院 行政管理学系 【培训目的】通过培训,使广大领导干部树立危机与忧患意识,全面提高政府组织及其公务 员应对公共危机的素质和能力。 【培训目标】通过理论学习与典型…

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公共危机管理(上)

(授课提纲)

陈文理 朱荣春

中共广东省委党校 行管教研部

广东行政学院 行政管理学系

【培训目的】通过培训,使广大领导干部树立危机与忧患意识,全面提高政府组织及其公务

员应对公共危机的素质和能力。

【培训目标】通过理论学习与典型案例研讨分析,使学员熟悉国家突发公共事件总体应急预

案的有关规定,认知现阶段我国突发公共事件的主要表现形式、特点、类型、主要原因和危害,掌握预防和减少相关事件发生的基本前提、要件和对策措施。

【培训方法】理论讲授、案例分析

【核心内容】

一、危机应对的一个核心:问题确认

二、危机应对的两大主题:沟通与行动

三、危机应对的三类资源:人才、信息及财物

【导 言】

新世纪不太平!

2001年9月11日,美国本土遭受了建国以来最大规模的袭击!

2003年春季,SARS危机悄然而至,席卷全球!

2005年12月6日,汕尾红海湾开发区出现严重的警民冲突事件。

新世纪的开篇,世界即与危机共存。

公共危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件,它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。危机事件的决策环境相对于政府的常规性决策环境往往是一种非常态的社会情境,是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚。(教材P405) 伴随经济全球化的到来,中国政府面临着各种危机。

据国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示:2003年,我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元,以上共计达6500亿元人民币,相当于损失我国GDP的6%。 全国人大常务委员会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所作的统计显示:2004年,全国发生各类突发事件561万起,造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。

中国公安部估计,2005年发生了7万4千起民众暴力冲突事件,参与的人多达370多万。

目前,我国正在“闯大关”——正经历着“经济转轨,社会转型”的关键时期。 根据世界发展进程的规律在社会发展序列谱上我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段,往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期,也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期。

正是基于这样的现实和认识,我国政府自2003年非典危机之后,开始意识到危机管理的紧迫性。国家人事部将突发事件的应对能力作为公务员必须掌握的九大核心能力之一。全

国各地政府在加强应急预案修订的同时,也在加强危机管理的宣传培训工作。

本课程正是在这样的背景下产生的。

诚如彼得•德鲁克所言:“管理是一种实践,其本质不在于知,而在于行;其验证不在于逻辑,而在于成果。”公共危机管理的专题培训并不必然能消除危机,毕竟,这只是“知”;但是,如果少了公共危机管理课程的培训,中国社会危机管理能力的提升必然受到影响。

是为导言。

【培训提纲】

一、问题确认——应对公共危机事件的起点

危机的中的危机:决策危机

 研究危机的先驱C.F.赫尔曼(Hermann)认为:

 危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势,在这种形势中,决策集团做出反应的时

间非常有限,且形势常常向令决策集团惊讶的方向发展。

1、什么是问题?

(1)问题本身是一种差距,本质是利益、价值关系。它是公众客观存在与主观期望之间的差距。

2)问题的发生源一般有两个:一是主观希求;一是客观情势。

2、广东问题分析

(1)整体背景

我国危机背景认识

总体判断:三句话“经济高速发展;政治基本稳定;社会矛盾凸显。”

(2)广东目前状况(以2003-2004年我省群体性上访数据为例)

——资料出处:《冲突与协调——关于当前广东群体性上访的研究报告》中共广东省委党

校 2005 年第二期县处一班第七课题组 2005 年 10 月 24 日

(3)成因分析:经济转轨,社会转型;贫富分化,阶层分立。

社会转型时期的特征

①在经济关系上,由过去比较单一的经济利益格局向多元的利益格局转变,利益关系更为复杂,利益需求更为多样。

②在政治关系上,新的社会阶层,社会集团开始逐渐形成不同的政治阶层。

③在价值关系上,各种文化类型和信仰都有其追随者和信奉者,社会信仰日趋多样化,价值的冲突更趋激烈。

④在社会关系上,民族、国家和政党的社会认同感逐渐削弱,而地域的、宗族的、宗教的、知识和受教育程度的认同感则在加强,形成了各种各样的社会组织和亚社会组织。

3、公共危机问题的分析

(1)问题属于哪一类性质;(2)问题属于哪个范围(3)问题的结构如何

按危机问题的组成要素所构成的复杂程度可分为:结构优良的公共危机问题、结构适度的

 危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压

力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件。

因此,危机应对=快速决策=风险决策=问题确认。

二、公共危机管理的两大主题:沟通与行动

1、解决问题的方法论思考

(1)角度一:减少公众的主观差距,降低或转移公众的期望值,缓和公众的不满情绪。

(2)角度二:减少客观差距,即着眼于公众利益关系的调整,直接着手解决问题。

2、危机应对的两大核心内容:沟通、行动(两个需要的满足)

危机管理的内容众多,从最根本的角度分析,其核心内容:一是告诉公众与相关利益各方危机的真相,并将自己要做的告诉相关公众;二是控制事态,弥补由于危机事件造成的公众和相关利益各方的损失。前者告诉危机相关方“是什么”以满足利益各方的知情权,以及告诉相关公众“将做什么”,以满足相关方的期望;后者表明政府组织正在“做什么”,以实际行动控制事态,挽回损失,弥补利益。形象地说,前者是“笔杆子”问题,倾向于“秀”(show);后者是“枪杆子”问题,重点在“做”(do)。基于以上判断,我们将公共危机管理的核心内容作如下图示:

三、公共危机管理的三类资源:人才、信息、财物

思考:面对公共危机,如何决定信息的沟通传播:

 体制内如何做?

 体制外的策略又如何——第一时间如实相告、有选择地公开、滞后通告、封锁?

1、流言传播的法则:R(流布量、强度)=I(重要度) X A(暧昧度)

I:重要度指事件对人们的影响力;(与公众的利益相关)

A:暧昧度指权威信息不足;(与组织相关)

重要度与暧昧度以乘积的方式出现,即不管是多么重要的主题,只要暧昧度是“0”,流言就不会产生;反之,不管是多么暧昧的信息,如果主题的重要度是“0”的话,同样也不会生成流言。——[美]奥尔伯特、波斯特曼:《流言的心理》

2、危机信息的获取与传播“四机制”

 自我反应机制(自身);

 信息报告机制(上下);

 信息分享机制(平行);

 信息披露机制(对外)。

3、危机传播的原则与策略

(1)“三T”原则:

 以我为主提供情况(Tell your own tale)

 提供全部情况 (Tell it all)

 尽快提供情况 (Tell it fast)——2小时反应

――英国危机公关专家里杰斯特

 在最快的时间、最小的范围内将危机事件的影响控制在最低限度 !

(2)“四不如”

 别人来说不如自己来说

 大家来说不如专人来说

 外行来说不如内行来说

 被动去说不如主动去说

——广州市委副书记方旋在广州市新闻发言人培训班开班仪式上的讲话2005\10\24

(3)四个“度”

 态度——诚恳、负责、积极解决问题(危机中往往不是事件本身而是公众的看法影响事态的发展,而公众的看法往往受危机应对主体的态度影响)

 速度——反应要快

 尺度——要符合相关政策、法律(建立问题题库:敏感问题、保密问题)

 梯度——有序、有计划、有步骤地进行

结束语

“我们不能因为问题困难就不去做;恰巧相反,正是因为我们不做,才使问题变得越来越困难。”

公共危机管理应对技术及危机观念的普及并不必然保证社会的全然无忧,长治久安根本上还是取决于公共治理结构的全面优化,而要做到这一点,政府的自我变革成为危机管理的永恒主题。

【阅读文献】

1、全国干部培训教材编审指导委员会组织编写. 全国干部学习培训教材.公共危机管理[M]北京:党建读物出版社,2006

2、卢涛.应对突发事件能力[M].人民出版社,2005

3、薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003

4、[澳]罗伯特•希斯.危机管理[M].王 成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社,2001

5、[美]诺曼•R•奥古斯丁.危机管理[M].北京新华信商业风险管理有限责任公司译校.北京:中国人民大学出版社,2001

【作者简介】

陈文理,男,博士,中共广东省委党校(广东行政学院)行政管理学系副教授 (手机13570463232 邮箱:chenwenli0831@sina.com)

朱荣春,男,硕士,中共广东省委党校(广东行政学院)行政管理学系讲师。 (手机13302293658、13602773199 邮箱:zhurc168@126.com)

【附录资料】

[案例一]

小小交通纠纷也能引发严重的群体性大事件

— — — 安徽池州事件引发的思考

案例梗概:2005年6月26日下午至晚上(when),安徽省池州市城区秋浦路(where)发生一起严重群体性暴力事件(what)。在少数不法分子(who)的鼓动下,一些群众(who)冲击派出所、烧砸车辆、殴打民警、哄抢超市(how)。6武警受伤,超市被哄抢一空。安徽池州市委、市政府会同省公安厅领导(who)坐镇指挥,该事件于当晚23时许平息,无人员死亡。

事件经过

1、事由

2005年6月26日下午14时40分,池州城区翠柏路菜市场门口,一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将一行人刘亮挂伤,双方发生争执,车上司乘人员将刘亮殴打致伤,引起部分市民不满并向池州110报警。接警后,九华路派出所立即派人赶赴现场,及时将刘亮送往池州市第一人民医院急诊室就诊,并将肇事者连人带车带到派出所接受调查

2、市领导现场处置未能奏效

肇事者被带到派出所后,部分围观群众跟随到派出所进行对峙,并愈集愈多。15时30分,公安局局长到了现场。闻讯赶来的市领导出面与市民对话,但效果不佳。

3、场面失控、事态扩大并倾向严重暴力犯罪

18时左右,一些好事者开始推砸肇事车辆,将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。18时50分,现场围观群众逾万人,部分不法分子开始点燃轿车,并向着火的车辆扔入鞭炮,引起骚动。19时,不法分子又瞄准了一辆停放在派出所门前的警车,将警车推堵到派出所门口,一边点燃车辆,一边燃放鞭炮,顿时浓烟四起,现场混乱开始升级。指挥部派武警维持秩序,但围观群众太多,场面无法控制。19时05分,不法分子开始袭击现场武警,6名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车,不但消防栓被抢,车子也被推离现场十余米。19时25分,派出所电源被切断,不法分子向室内扔放鞭炮,实行打砸并纵火。19时40分,停放在翠柏路上的一辆宣传车和一辆警车同时被点燃。20时03分,不法分子开始围攻附近的东华东超市,他们破门而入进行哄抢。3个多小时以后,超市被洗劫一空。至23时许,现场仍聚集2000余人。

4、事件处置

“6·26”严重群体性暴力事件引起省市领导的高度关注。下午18时,指挥部在市公安局指挥中心成立。市长谢德新等市领导紧急磋商,形成方案:加大宣传攻势,疏散不明真相的群众;鉴于池州警力严重不足,请示省公安厅调集警力紧急增援;部署调查取证工作等。21时许,副省长、市委书记何闽旭赶到池州并传达王金山省长特别指示:要尽快疏散人群,严防不法分子继续作案,同时做好调查取证工作,严厉打击不法分子。23时,省公安厅厅长崔亚东赶到指挥部,简短听取汇报后,指示:果断采取措施,控制局面。23时40分,700多名警力冒雨开赴现场,局面迅速得到控制。几名涉嫌人员被公安部门当即抓获。事件至此暂时得以控制。

事件中的几种传言

传言一 “打死了不就是赔30万吗”

“祸从口出!”6月29日,安徽省池州市的一位摩的司机对记者说,“教唆打人的老板说,„打死一个安徽人,不就是30万的事嘛‟,这样的话能不引起公愤吗?” 吴军兴和刘亮相撞,吴要刘赔偿,刘则希望吴送他到医院检查但被拒绝,争执中刘亮打了本田车的倒车镜,

于是被车上的保安打,据说,吴还说了一句,“打死了不就是赔30万嘛”。

传言二 “中学生被打死了”

6月28日,载记者前往池州的出租车司机谈起这件事时说:“江苏佬太狂了!”而且这个时候,他仍然坚信,“中学生被打死了”。 26日事发时,这样的传闻深深地刺激了围观者。但事实上刘亮的伤情是:鼻梁骨、上颌骨粉碎性骨折,上唇、左耳垂软组织撕裂,全身多处受伤。虽然伤势较重,但没有生命危险。

传言三 超市老板是帮打人者的

事件中,民众要警察把人交出来。“可是这怎么可能呢,人交出来不被打死才怪呢”,朱师傅对记者说,这样就又让围观者认为,“警察在袒护打手,袒护商人,我们只晓得车子是江苏的,以为他是江苏的老板嘛”。该传闻是导致派出所被围攻、超市被哄抢的重要原因。 传言四 官方袒护外地商人

有传闻称公安在袒护打人的富商。池州1999年建市以来,招商引资的力度很大,政府各个部门都下达了招商引资的任务。外地商人来自江、浙、沪的比较多, “外地商人为池州的发展做出了很大的贡献,大的项目基本上都是他们投资的”。 可是市民对外地商人也有一些情绪,一位摩的司机对记者说,“他们都是有暗箱操作的,政府在袒护他们”,当记者问他具体的事例、证据时,他说,“我怎么可能知道,但他们不那么做哪有那么好赚的钱”。池州的大房地产开发商都是外地人,所以又有了说法,“外地人把钱赚走了,又把我们的房价炒高了”。

思考题:

1、该事件中,第一、第二现场如何认定?如何处置,才能避免事态扩大化?

2、事件发生后,如何避免传言和小道消息的传播?传言出现后,如何处置?

3、这是一起什么性质的群体性事件?如何避免类似事件的发生?

4、当前我国突发社会安全事件的产生有何诱因、特点?

(案例编写:陈文理、朱荣春 资料来源:2005年6月28日、2005年7月1日《南方都市报》、2005年6月27日《池州日报》)

[案例二] 松花江水污染事件

2005年11月13日下午1点40分左右,中石油吉林石化公司双苯厂发生特大爆炸事故。双苯厂距离松花江只有500米,还有排污管道与之联通。爆炸产生的苯、苯胺、硝基苯等约有100吨的污染物混杂在消防灭火的废水中通过排雨管线流入了松花江。长约135公里的污染带顺水而下,以每小时3公里的速度流过了舒兰、松原、双城等10余个市县,直逼拥有400万人口的哈尔滨市。苯及其衍生物是生命的杀手——致癌、致畸形、致基因突变,并会伤及人的中枢神经、组织器官及造血系统。苯化合物已经被世界卫生组织确定为强烈致癌物质。

吉林石化发生爆炸后,有关企业负责人和环保部门随即发布了“爆炸仅造成二氧化碳,不会对大气和水体造成污染”,强调污染物流入松花江“低于国家限制的标准”。11月15日兼顾吉林市环保事务的吉林市副市长王伟曾向媒体强调“爆炸并没有造成污染,我们也决定不进行大规模疏散活动”。

这样,一场原本可以避免的危机因人为的隐瞒而逐渐扩散了。

在9天过后,也就是11月23日,中国环保总局才在其网站发布声明说,“中国石油吉林石化公司爆炸事故发生后,监测发现苯类污染物流入第二松花江,造成水质污染。松花江污染超标108倍。”吉林方面同一天竟然通过吉林省环保局重申“苯类污染物流入境内松花江仍低于国家限制的标准”。

从11月20日中午开始,在社会上和网络中一直有哈尔滨市近期将发生地震的传言。(2005年7月25日,大庆市所属林甸县曾发生5.1级地震,使得远在几百里之外的哈尔滨市民有震感,特别是住在高层的部分居民感觉明显。地震后黑龙江省政府加大对地震知识的宣传力度和加快各市(地)地震台、网建设。)此说法被广大市民竞相传播,且有越演越烈之势。在这种情况下,一些市民开始采购食物储藏、带帐篷户外过夜。直到11月21日中午,黑龙江省地震局才出来辟谣,呼吁广大市民不必恐慌。11月21日下午和22日上午,哈尔滨市政府在10小时内发布两次说法不一的停水公告又加深了市民的恐慌。

11月21日8时,当哈尔滨市政府得知污染带将于22日14时抵达哈尔滨段取水口,给哈尔滨市政府的有效工作时间仅30个小时,一系列紧迫而重大的问题摆在了面前。是否停水,这在哈尔滨历史上是第一次。停水后,如何保证全市正常生产、生活秩序等等,都需要做出迅速的抉择。

11月21日9时,市政府立即召开紧急会议,提出方案,决定全城停水4天。从11月23日起停水,27日全面恢复供水。

11月21日下午发布《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告》,宣布说全市“停水4天”。当公告发布后,哈市各大商场、超市突然人流涌动,瓶装水卖没了,桶装水卖没了,面包卖没了,奶品告急,饮料告急,方便面、罐头告急„„一线卖场连续传来断货的通报。面对这始料不及的抢购风潮,很多商家一时手足无措。

在供水危机出现时,电视上还不时出现地震导致楼房倒塌的画面。面对突如其来而又说法不一的停水公告,结合现实经验,更加深了市民对地震的谣传。

“知情才能理解,理解才能万众一心、共度难关。”

为了化解危机,11月22日上午政府公告事情真相,表明停水与11月13日中石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故有关。此后,为了确保市民的知情权,市委书记杜宇新亲自召开会议,对做好应对水危机新闻宣传工作做出部署。每天以市委、市政府名义召开一次新闻发布会,将污染带水质监测结果、恢复供水准备、警示预报和供水后水质、卫生监测报告在第一时间通过报纸、电视、电台、网络快速传播到城市的每个角落。市区各街道办事处在居民

楼的单元门上整整贴出10张告示。除了政府的正式公告,何时停水,何时来水,停水期间到哪里去接水,恢复供水后能不能立即饮用,何时才能恢复正常„„种种权威发布的最新信息也都在第一时间登上了这面最贴近百姓生活的宣传板。同时,市政府组织300多个工作组,深入社区向群众告知停水的真实原因,指导百姓充分储水。停水前,95%的家庭储备了可用4到5天的生活用水。

至此,群众心里有了底,地震谣传逐渐澄清,商家哄抬水价、市民惊恐抢水和人们纷纷外逃局面得到有效遏制。

从11月26日20时起,松花江哈尔滨四方台水源地水质已持续达到国家标准。哈尔滨市政供水厂从11月27日18时开始陆续恢复生产运行,实行供水。

11月27日18时,黑龙江省委副书记、省长张左己来到哈尔滨市道里区新阳路75岁的退休老干部庞玉成家里,喝下了松花江恢复供水后的第一口水,兑现了他于11月23日零时停水时“四天后,第一口水我先喝”的承诺。至此,持续4天的“冰城水慌”事件告一段落。

(案例编写:朱荣春、陈文理 参考资料:2005年11月23日《北京晚报》、2005年12月9日《南方周末》、2006年2月24日《黑龙江日报》、2005年11月25日《中国青年报》、网站http://news.enorth.com.cn/system/2005/11/22/001169976.shtml)

问题:

1、据2005年11月23日《北京晚报》引述哈尔滨市政府紧急工作会议的解释说,由于正处于招商引资关键时期及旅游旺季,所以当时没有及时公布停水决定和真实原因。两次停水公告的理由不一致,如果你是决策者,你也会这样做吗?

2、当得知水体被污染后,如果你们小组是哈市的危机应对领导小组,你们的应对计划和具体行动是怎样的?

[资料三] 阿根廷金融危机

A、阿根廷金融危机的由来及前景

1982年拉美国家债务危机的悲剧在阿根廷又一次重演。作为拉美第三大经济实体的阿根廷自1970年以来已经发生8次货币危机。2001年初以来,阿金融形势不断恶化,数次出现金融动荡,7月份危机终于爆发。证券股票一路狂跌,反映一个国家信贷风险度的国家风险指数狂升不止,资金大量外逃,国际储备和银行储备不断下降,同时,政府财政形势极端恶化,已经濒临崩溃的边缘。

一、危机的过程

2001年7月,由于阿根廷经济持续衰退,税收下降,政府财政赤字居高不下,面临丧失对外支付能力的危险,酝酿已久的债务危机终于一触即发,短短一个星期内证券市场连续大幅下挫,梅尔瓦指数与公债价格屡创新低,国家风险指数一度上升到1600点以上,国内商业银行为寻求自保,纷纷抬高贷款利率,一度达到250%~350%。各商业银行实际上停止了信贷业务,布宜诺斯艾利斯各兑换所也基本停止了美元的出售。8月份阿外汇储备与银行存款开始严重下降,外汇储备由年初的300亿美元下降到不足200亿美元。危机爆发后短短几个星期内,阿根廷人已从银行提走了大约80亿美元的存款,占阿根廷私人存款的11%。11月份阿根廷股市再次暴跌,银行间隔夜拆借利率更是达到250%~300%的天文数字。受此影响,纽约摩根银行评定的阿国家风险指数曾一度突破2500点。12月,阿实施限制取款和外汇出境的紧急措施,金融和商业市场基本处于停顿状态,并进一步削减公共支出,加大税收力度。同时,阿政府与IMF有关12亿美元贷款到位的谈判陷入僵局。有关阿陷入债务支付困境和货币贬值的谣言四起,银行存款继续流失。2002年1月3日,阿没有按时偿付一笔2800万美元的债务,正式开始拖欠该国高达1410亿美元的债务。1月6日,阿国会参众两院通过了阿新政府提交的经济改革法案,为放弃执行了11年之久的联系汇率制和比索贬值开了绿灯。此后,在国会的授权下,阿终于宣布放弃了比索与美元1∶1挂钩的货币汇率制,阿比索贬值40%。目前,由杜阿尔德总统领导的新政府正号召全国团结起来,积极配合国际经济组织,寻求国外援助,尽快摆脱经济崩溃的厄运。但阿政府面临的经济和社会形势依然不容乐观,新经济措施的实施仍然面临严峻的挑战。

二、危机的影响

尽管阿目前的债务危机没有如1982年墨西哥债务危机那样迅速产生多米诺骨牌效应 引发国际性的经济危机,但其影响是巨大的。

首先,政府和银行信用降至最低。阿目前政府外债已达1322亿美元,其中946亿美元为政府债务,其余为国际金融机构的贷款。并且财政赤字居高不下,仅2001年上半年财政赤字就接近50亿美元,由于一再突破国际货币组织规定的财政赤字指标,其与各国借款银行及货币基金组织的借款谈判举步艰难。与此同时,阿银行面临挤兑危机,各大银行门前纷纷出现排队提款的现象,于是政府不得不实施金融监管,直到目前下令冻结个人存款,甚至出动警察搜查外资银行,防止大量资金的外逃。

其次,债券市场大幅波动。梅尔瓦股票指数几经反复,政府公债价格一路下跌,在纽约上市的布雷迪债券价格也遭受相同命运,银行贷款利率更是成百倍的上涨。再次,波及周边国与债权国。首当其冲的是阿根廷邻国,巴西及智利货币兑换美元迭创新低,尽管巴西央行曾入市干预,但是其货币雷阿尔仍大幅贬值。阿放弃比索与美元1∶1汇率而将比索贬至40%,立即在巴拉圭和乌拉圭等国产生了连锁反应,这两个国家目前已相继宣布货币贬值,

以减少阿比索贬值后阿商品的竞争冲击。与此同时,欧洲、中东及非洲等地新型债券、货币及股票市场,在波兰货币兹罗提及南非货币兰特的带动下全面大跌。

最后,引发社会动荡。阿债务危机爆发后,阿政府数易总统及经济部长,经济政策也屡屡调 整,但成效不大。政府先后采取的提高税收,削减公有机构员工工资和补贴,冻结个人存款 等极端措施,遭到民众的强烈反抗,骚乱时有发生。

B、关于阿根廷金融危机的分析与思考

阿根廷于 2001 年至 2002 年爆发的史无前例的金融危机,同步引发了财政危机、企业危机、政 治危机和社会危机。对此, 阿根廷政府采取了一系列措施 , 努力走出危机阴云, 使 GDP 逐季增长 , 增幅超过 0.5%,2002 年第四季度曾高达 2.0%,2003 年 GDP 估计增长 6%,2004 年预计增长 5% 。财政经常 性账户从 2002 年 5 月起出现盈余,收支逐月增加。

一年多来, 阿根廷政府为化解金融危机, 采取了一系列政策措施 : 在金融危机初期 , 被迫采取了两项措 施 : 一是通过《公共紧急状态和汇率体制改革法》 , 赋予新总统几乎不受限制的经济权力以应对危机。冻结 银行存款和对美元存款按 121.4 的汇率强制比索化。 二是通过向国际货币基金组织申请援助、“倒账”( 即暂 时停止支付到期外债本息 )末日与国际金融机构等国际机构债权人进行债务重组谈判等形式, 获取贷款援助, 减轻和延缓债务偿还负担。

金融危机之后 , 采取四项措施 : 一是在国际货币基 金组织的谈判要求下 , 在 2004 年前先确定一个货币发行控制在 30% 的增幅内、通货膨胀 5% 的涨幅内的货币 政策目标 , 然后从 2004 年 1 月 1 日起 , 根据通货膨胀 预期确定保持稳定的浮动汇率制。二是努力恢复人们 对银行的信心。危机发生时 , 全国银行由 90 多家减少 到 50 多家 , 员工收入水平也下降一半 , 冻结存款和强 制比索化等措施对储户伤害较多 ( 比索存款贬值 2/3以上 ), 人们不愿也不敢向银行存款。危机之后 , 政府 向人们发出恢复对银行信心的号召时 , 人们响应了政 府的号召 , 储蓄很快回升 ,2003 年 6 月已达 6472 万比 索 , 较最低的 2002 年 7 月的 54 包 0 万比索增加 992 万 , 月均增长 1.7% 。三是鼓励银行向私营部门增加贷款 , 根本改变危机前要求银行过多向公共部门增加贷款的 做法 , 促进经济恢复。四是严格限制美元汇出和商品进 口 , 鼓励农产品出口 , 吸引国外游客来阿旅游 , 以增加 经常性账户盈余。四是在改革税制、加强征管的同时, 努力控制财政支出 , 实现财政收支平衡或盈余。

阿根廷金融危机成因的分析

( 一 ) 僵硬的货币局制度使本币价值被严重 高估, 削弱了阿经济竞争力。问根廷之所以在 1991年选择与美元挂钩的货币局制度 , 即货币发行量以国 际储备为基础。 1991 年之前常用发行钞票的办法弥补财政赤字, 加上其他因素 , 致使通货膨胀长期居高不下 ,1989 年曾高达 49% 。 1991 年采取货币局制度后 , 通胀很快得到控制, 1994 年消费品价格仅增长 3.9% 。但 在注重控制通胀的同时 , 没有注意美元的走向 , 使得比索也随之被逐步高估, 商品进口便宜 , 出口较贵 , 进而 逐步削弱了阿根廷经济的国际竞争力 , 经常性收支长 期处于赤字状态 , 国际储备逐步减少 , 实行货币局制度的基础也就薄弱起来。 ( 二 ) 金融监管过于简单化、行政化。阿是全面实行金融自由化的国家 , 银行不仅私有化 , 而且为 外资控制 ,10 大私有银行中 ,7 家为外资独资 ,2 家为外资控股, 外资控制了商业银行总资产的近 70%, 资本也是自由流动的。在危机发生之前 , 一些引致危机的因素已经发生了量变, 大量的外资抽逃, 但政府缺乏金融 风险预警体系, 金融监管不力 , 以致没有做好应有的防范。危机发生后, 政府仓促行动 , 采取了一些过于简单化、行政化的

措施, 如限制居民提取存款, 控制资本流动 , 暂时停止支付到期外债, 大幅度削弱工资和养老金等, 不仅无助于问题的解决, 反而激化了矛盾 , 加剧了危机。

( 三 ) 国家财政支出难以控制 , 收支状况逐 步恶化。阿根廷公务员队伍庞大 , 公务员工资高、福 利好 , 财政支出居高不下。阿全国人口 3600 万 , 其中 公务员 200 万。 20 世纪 90 年代以前 , 尽管政府曾通过 发行货币的方式弥补收支缺口 , 但经济基础还比较好 , 税收是政府的主要收入来源。实行货币局制度后 , 政府 很快找到了一个很好的、重要的替代收入来源 , 即在 1990-1995 年通过对 123 家国有企业进行私有化获取 了 184.5 亿美元的收入。 1996 年以后 , 这笔收入就锐减了 , 而阿根廷梅内姆总统为了第三次连任 , 中央政府支 出不仅不能减 , 而且还要继续增加 , 对地方政府不愿也 难以进行控制和约束 , 这使各级财政收支状况逐年变化 , 不得不通过举债为继。

( 四 ) 沉重的债务负担使政府不得不“倒账”。各级政府为了弥补公共财政收支缺口 , 大量举借外债,中央政府债务从 1996 年的 900 亿美元急速上升 到 2001 年的 1550 亿美元 , 占 GDP 的比例超过40% 。 按照国际通行的60% 的警戒线 , 这一比重并不算高 , 但主要问题是阿根廷是发展中国家, 债务结构不合理 , 还本付息期限集中在 2001-2004 年,且利率较高,加重了债务负担。同时地方政府债务也较多,因为阿宪法规定 ,省政府不必经中央政府批准只须省议会批准就可自行举债。这样, 阿根廷各省就直接在国内外举债和发行代币券 ( 即准货币发行 ) 。当借新债还旧债的链条断裂时, 债务危机也就爆发了,阿政府不得不宣告暂时停止支付到期本息。金融危机后 , 中央政府为进行债务重 组,加强外债管理,统一接管了地方政府主权外债。

( 五 ) 脆弱的财政经济基础抵挡不了外部环境冲击。近年来, 由于阿根廷经济不景气,进出口能力大幅下降, 在阿的外商投资企业和银行赢利能力下降, 加上比索价值高估, 大量外资抽逃, 吸引外资的难度加大 , 在东南亚金融危机的蔓延和冲击下, 阿根廷也就不可避免了。

( 六)国内政局不稳是果也是因。自 20 世纪 80 年代初阿军政府实施“还政于民”的策略以来 , 政治民主化不断发展 , 党派之争也日趋激烈 , 出现经济问题 政治化倾向。执政党欲推行的一些经济政策受到很大掣肘 , 难以落实 , 不仅中央政府债务管理失控 , 地方政府债务管理也失控。由于国内问题的累积 , 政府高层也 产生了矛盾 , 过于简单化、行政化应对危机的措施使民众对政府大为不满 , 导致政权频繁更迭 ,12 天之内换了五位总统 , 炙手可热的总统宝座一时成了烫手的山芋。 政治危机又使金融危机的危害性加重。

阿根廷金融危机留给我们的思考

(一) 金融稳定对经济、社会和政治稳定至 关重要。在现代经济社会中,金融一活全盘皆活,金 融一乱全盘皆乱。拉丁美洲金融危机引发的经济危机、社会动荡和政权更迭已经有力地证明了这一点,在加 快完善社会主义市场经济过程的我国,金融发挥着越 来越重要的作用,成为现代经济的核心,维护金融稳定对于保证国民经济持续快速健康发展,顺利实现全面建设小康社会的伟大目标具有特别重要的意义。因此,我们应该进一步提高认识,保持警惕,未雨绸缪,标本 兼治,确保金融稳健、高效运行。

(二) 不断增强民族经济竞争力是实现金融稳定的重要基础。1997 年的东南亚金融危机从我国东南边国家蔓延到俄罗斯和拉美,我国安然无恙,主要原因有二 : 一是实行直接融资和间接融资并重的外资 引进战略,大力发展外向型经济 , 形成了强大的外汇储备;二是在因周边国家发生金融危机、外需不振的情况下,及时启动了扩大内需的政策,迅速收到成效,不仅 通过扩大内需促进了国民经济的持续快速健康发展,而且通过加大基础设施建设、增加企业技改投资等方式,强身健体,增强了发展后劲。

(三) 切实管好政府债务,特别是主权外债是实现金融稳定的重要内容。大力吸引外资,

有利 于缓解国内资金的短缺,促进本国经济和社会的发展,但借债是要还本付息的,因此借债要考虑项目的使用 效益和偿还能力。阿根廷的教训告诉我们,政府举债规模必须有所控制,举债权限必须集中到中央政府。尽管 我国实行分级财政,地方也多次呼吁自行举债,但我们认为对举债权限问题仍应持相当谨慎的态度,避免地方政府行为短期化,避免债券市场出现混乱。中央财政应切实履行统一管理政府主权外债的职责,相关部门 要做好配合工作;政府债务特别是主权外债的结构要合理,规模要适当,必须与政府的偿还能力相适应。在加强政府主权外债管理的同时,对其他外债也要借鉴 国际惯例进行管理和运作。

(四) 健全金融监管体系是实现金融稳定的 重要措施。世界经济联系日益密切的今天,汇率成为一个重要的纽带,成为国家调控的重要工具。阿根廷实 行固定汇率制的最大感受就是对控制通货膨胀非常有力,但“进去容易,出来很难”,即在一切顺利的情况下没有理由抛弃,在困难的情况下抛弃很难,一旦抛弃 结果很糟。我国现在成功地实行以市场需求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度,主要因为我国有较多的外汇储备,并且只放开经常性项目收支。他国教训和我国经验告诉我们,应保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定,同时在深化金融改革中进一步探索 和完善人民币汇率形成机制;金融自由化,特别是资本项目自由兑换、金融开放化,要在完善监管的前提下稳步推进。

(五) 建立稳固、强大的国家财政是实现金融稳定的重要保证。综观世界各国的经验和教训,金 融风险最终要反映和体现到国家财政上来。因此,政府 在注意防范和化解金融风险的同时,要注意加强财政 收支管理,壮大财政实力。当前我国财政赤字不断增加,面临的各种风险也在累积,因此,必须清醒地认识 到警惕和防范财政风险的必要性和紧迫性,不仅要对中央政府预算内的显性债务,而且要对中央政府预算外的显性债务和各级地方政府的显性债务,进行全口径预算管理,还要对公共机构和国有企业的各种欠账、挂账、亏损、不良资产等隐性和或有债务进行有效监 控,并研究制定各种防范和化解财政风险的积极措施。 (案例编写:陈文理、朱荣春 根据“阿根廷金融危机告诉我们什么?”《中国经济信息》北京外国语学院 国际金融与商务研究所 应惟伟 博士 http://business.sohu.com/等资料改编。)

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