中国特色城镇化道路的内涵和发展途径 投稿:金簑簒

区域 发 展 中国特色城镇化道路的 内涵和发展途径 ● 肖金 成 等 [ 内容提要] 本文分析了 国情与 中国 加快推进城镇化的重要意义, 探讨 了 特 色 中国 城镇化道路 的基本内涵 和主要 特点 , 出了 提 中国特 色城镇 化 道路 的实现 …

同步推进中国工业化城镇化农业现代化 党的十七届五中全会明确提出,要在“工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”,在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中,更是高度强调要“同步推进工业化、城镇化和农业现代化”,并将其定位为今后发…

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区域 发 展  

中国特色城镇化道路的  内涵和发展途径 

● 肖金 成 等 

[ 内容提要] 本文分析了 国情与 中国 加快推进城镇化的重要意义, 探讨 了 特 色 中国 城镇化道路 的基本内涵  

和主要 特点 , 出了 提 中国特 色城镇 化 道路 的实现 途 径和 政 策建 议 。 中国特 色城镇 化 道路 就 是 与中国人 口多耕 地 

少的基本国情相适应, 高各级城市和城镇的承载能力, 提 加快农村人口向城市和城镇转移, 照统筹城 乡 布  按 、 局合理、 节约土地、 功能完善、 以大带小的原则, 实现大中小城市和小城镇的合理布局与体调发展 。 为此, 要引导  城市和城镇集约发展, 促进城市群健康 发展, 步形成科学合理的城镇化空间格局, 高城市规划建设管理水  逐 提 平, 加快户籍制度、 土地制度、 住房制度和社会保障制度的改革。  

[ 词] 中 关键   国城镇化  内涵 途径 

城镇化作为人类社会现代化进程 中的必由之路, 各个 

国家都 依据 各 自 础 条件 自发或 自觉地 探 索适合 自 国情  基 身

和青藏高原区生态十分脆弱, 而东部季风区因降水集中, 却 

容 易引起旱 、 、 涝 山体滑坡 等 自 灾害。 些地 区对人类 经  然 这 济 活动 特 别敏 感 , 境 承载 能 力低下, 易出现 生态 环境  环 极 退化 现象 。 水资源 的分 布看, 国水资源分布 南多北  从 我

东 丰西缺 , 0 8 %左 右集 中于 长江 流域 及以南地 区, 开发利  但

特点的发展道路。 中国特定的人口规模、 资源禀赋、 乡关  城

系、 区域差 异 以及社会经 济发展 的阶段性 , 决定 了中国必 须 

从基 本 国情 出发, 照中国特色社 会主 义的根 本要求 , 断  按 不 探索 , 走一 条具 有 中国特色的城镇 化道路 。  

一 .

用难度较大。 前我国城市缺水问题十分严重, 目 尤以环渤海 

湾 和西北 地 区最为突 出。 今后城 市缺水形势 会更加严峻, 将 

中 国国情与加快 推进城镇化 的重要意 义 

我国国土面积居世界第三位, 但适合人类居住的空间 

有限 ; 口 多 而素质 不高 ; 现城 镇化 又面 临 着特 定 发  人 众 实 展阶段 和社会主 义市场经 济体制不健 全等 多方面 因素 的约  束。 充分认 识我国 的这些 基 本 国情 特点 是探 索 中国特 色城  镇化 道路 的基 础和前提 。  

( ) 一 国情特点对城镇化 的影响 

从以工程型缺水为主向资源型与水质型缺水为主转变。 水 

资 源越 来越 成为影响城镇化 道路 的重要 限制因素之  2 - 人口多尤其是 农村人 1多, 口流动规模 和空 间跨 度  5 人 1

大 

人 口 多 是我 国 的基 本 国

情 。 0 7 我 国人 口达 到  众 20 年

l .亿人, 占世界7 %的 国士面积 上 居住了占世界2 %的  32 在 . 2 1

1 . 宜居土地 和水资源不足, 人地关 系紧张  我 国虽拥 有 9 0 6 万平 方公里 广 袤 的国土 , 土地 资源  但

人 口。 国家 人 口发展 战略 研究课 题组2 0 年2 据 0 7 月公布 的研  究 成果 , 本世纪 中叶我 国人口总量峰 值将达 N1亿。 5 届时 中   国的城 镇化 水平 预计 将达 到 7%以上, 0 总量 超 过1亿 的城  0 镇 人 口将成 为全 球 最大 的城 镇人 口群 体 , 这不 仅意味 着空  前 的资源环 境压 力, 同时也 表明未来将有3 亿一3 亿的人E . 5 l   从 农村转移 到城市和 城镇。  

中山地 占3 .%, 33 丘陵占99 盆地 占l. %, .%, 8 5 平原仅占 7  

l.8 适 宜城镇 发展 的土 地 资源非常 匮乏 。 过 对综 合    9 %, 1 通

高程 、 年降水量、 1 ̄积温、 ≥ 0 C 土地 利用、 土壤 侵蚀 、 形坡  地 度、 貌等各地 理 因素对人类居住地 适 宜性的影响 分析,   地 发 现一类 宜 居土 地 仅 占全 国国土面 积 的1%, 9 而且主 要分 布 

受地区发展不平衡和利益导向的影响, 农村富余劳动  力呈现出跨省流动, 即由不发达地区向发达地区转移, 从西 

向东流动 的趋势。 不仅 人 口 流动 数量 大, 而且 由 至东 的空  西 间跨度也 相当大 。 东南 沿海地 区的务工人 员来自于四川 、 贵 

在东中部地区, 又与优质农田高度重合。 在这些地区既要发 

展农业, 解决吃饭 问题, 又要建设城镇, 享受现代文明, 人 

地矛盾相 当突 出。  

受自 然与人为多种因素的影响, 我国的生态环境十分 

脆弱 。   的一大部分属于 干旱和半 干旱 区域 。 国£ 西北干旱 区  

州、 河南等中西部省份。 如此规模和空间跨度的城镇化进程 

是人类历史 上前所未有 的。  

。 该文系宏观经济研究院《 中国特色城镇化道路研究》课题报告的一部分。 课题组长: 肖金成  成 员 史育龙  申兵 李忠  袁朱 欧阳慧。 :  

4  

200 年 第 7 9 期

《 展研 究 》 发  

3区域间发展 水平差异较 大  .

表1  

地区 

不同省区的工业化及城镇化水平 

城镇化率 

( ) %  8 _3 43  河南 

( 06   2 0 年)

二产占 P GD 比重 

( ) %  5 l 38 

辽 阔 的地 域 使 我 国 各地 区 在 自   然、 经济 地理 和 区域 文化 方面差 异显  著 经济发展水平差距较大 。 0 6   2 0年,

上海 的人均GDP 7 9 元, 京5 4 7 5 65

北 0 6  元, 而贵 州 仅为5 8 元 ,云南 和甘 肃  77 也 未 到 l 0 0 。 城 镇化 而言 , 00元 就 东 

二产占G P D 比重 

(   %) 北 京  2 .4 7   8

地区  

城镇化率 

(   %1 3 7 24  

天津  河 北  山西 

5 8 7   0 5 4 24   5  3 78 

7.  57 3 3 .4 84   4 .l 30 

湖北   湖 南  广 东 

4 .9 43  41 4     6 5 6 12  

4 .0 38  3 .】 87  6 0 3O  

部 的 城镇 化 水平 远 远 高 于 中西 部 地 

区, 0 6 全 国平均水平为4 .%, 2 0 年, 39   广 东为6 %, 3 辽宁 为5 .9 浙 江为  89 %,

内蒙古 

辽 宁  吉林 

黑 龙江  

4    87 5

5.2 11  4  0 48 

5 38 4  

4.  84 6

5 9 89   5 .7 29  

5 0 35  

广西 

海南  重 庆 

四川 

3.  81 9

2 4 73  4  9 29  

4 .1 37 

3 4 46 

4  0 61  4 .0 67 

3 .0 43 

5 . 江 苏为5 . 而贵 州却只有  65 %, 1 %, 9

2 .6 甘 肃 只有 3 .9 东 部地 区  7 %, 4 1 %。 0

上 海  江 苏  浙 江 

4 .1 85  5 0 66   5 .5 40 

8.   87 O 5.O j9   5  0 65  

贵州  云南   西藏  

4 .8 29   4  4 27  2.2 75 

2 .6 74   3 .0 O5  2  1 82 

处 于工 业化 中后期 , 镇体 系较 为完  城 整; 西部 大部 分 地 区 处于工 业 化 、 城 

镇 化 发展 的 初 期 阶 段 ,不 仅 中小 城 

安徽 

福 建 

4.   37 O

4 7 91 

3.  71 0

4 .0 80  

陕西 

甘肃 

5 5 3   9

4 .2 58 

3.   91 2

3 9 l   0

江西 

山东 

4    99 6

5.  76 7

3.  88 6

4  O 6l 

青海 

宁 夏  新疆 

5 6  12  

4  2 92  4 2 79 

3.   96 2

4  0 30   3 4 79  

市 、 城镇 难 以得 到 充分 发展 , 小 而且  大 城市 发展速 度也很慢 。 多个 研究 表 

明, 随着 经济 全 球化 和信息化 程 度 的提 高, 种 空间分 化  这

现象还 会进 一步加强。  

中国的人 口问题 至关重要 。() 1 城市化是解 决 日 严重的农  益 村富余劳 动力 的唯 一出路 。 村经济 的进 一 步发展 和现 代  农

4 . 面临着发展阶段 及体制机制的约束  处于工 业化中期阶段 是我 国又一 个重要 的基 本国情 。  

工业化 、 城镇化 、 市场 化和现 代化是 今后一 个时期重 要的发 

化进程的顺利进行, 需要将滞留在农村的大量富余劳动力 

转 移到城 市的二 、 三产业, 摆脱 目 前严 重失调的人 口城乡分  布 格局对 国民经济 持续 健 康发 展 的制约 。() 市化 是提  2城

展目 。 标 在努力发展高技 术产业和知识 经济, 高国际竞 争  提 力的 同时, 们还 必 须面 对每 年近 千万 的农村 人 口转 移所  我 带 来的就业 压力 问题 。 经过2 多年的努力, 国初步建立起  O 我

高总体人口素质的重要举措。 城市丰富的教育资源和高效 

的资 源利 用有 利于人 口科学 文化 素 质的 提高 。() 市化  3城 有 利于降 低人 口出生率 。 城市人 口较高 的生 活水平 、 多的  较

了社会主义市场经济体制的基本框架, 市场配置资源的基  础性作用不断加强, 但市场经济体制仍处于发展完善阶段。  

同时, 科学 发 展观 作为指 导今后 相当一 个 时期经 济社 会发 

展 的指南, 出的时间 不长, 提 各方 面的配套工作还 未完成 ,  

妇女就业机会、 较高的教育水平, 有利于改变人们的生育观  念, 提高孩子的养育成本, 从而降低人口出生率。   城市化有利于解决生态退化问题。 造成生态退化问题 

的 根本原 因主 要是 人类 对 自然 资源 的不合 理利 用。 中国  在

缺 乏相 应的保 障机制。 户籍 制度( 别是附加 在户 日之上 的  特 社会保 障制度) 土地制度、 、 财税制度、 地方政府 政绩考 核制  度 都存在 着制约 城镇 化健 康发展 的因素。  

西部地区, 恶劣的自 然环境和贫穷落后的生活方式, 造成了 

人们对 土地 、 草原 、 地等 自然资 源的过 度 利用, 林 加剧了生  态退 化。 生态脆弱 区减少居住 人 口 依靠 自然的力量恢 复  在 ,

综上所述, 人口 规模巨大, 特别是需要向城镇转移的人  1 5 1 规模巨大, 而本身的土地和水资源相对有限; 处于经济社 

会转型 和加快实现 工业化、 现代化的关键 时期 , 承担 着加快  产业结 构 升级和 吸纳大 量人 1 业 的双重压 力; 可能像  2 1 就 不

生态是最有效的方式。 城市化为生态移民提供了 条件。 考虑 

到 中国 因众 多 的人 口 中在 农村地 区所 带来 的对 自然资 源  集

的过 大压 力,以及遍 地 开花 的乡镇企 业 所造 成 的 日趋严重 

的环境 污染 和资 源浪费 , 城市化 对 中国可持 续发展 的 重要 

发达国家那样通过对外大量移民减轻人 K l 压力, 也不可能 

像它们那 样 在长 达百年的时 间 内从容地 、 逐个 阶段 地完 成 

性更为明显

。 随着城市化进程的不断进行和城市化率的不  断提高, 农村居民的数量会不断减  农民人均收入会不断  提高, 对土地等自然资源的压力也随之降低, 为生态退化问   题的解决提供了条件。   城市化是提升中国经济发展水平的根本出路。 作为一  个需要迅速提高人民生活水平 的发展中大国, 中国需要保 

城镇化过程。 这一切使得我国的城镇化发展面临着世界上 

所仅见的复杂条 件和环境 。  

( 中国推进城镇化进程的重要意义  二)

城市化是促进城乡、 区域协调发展的根本途径。 加速  农村富余劳动力向城镇地区的转移, 提高我国的城市化率,  

持持续稳定的较高经济增长率。 城市作为一种伴随经济发  展而出现的人类聚落形态, 具有经济上的集聚功能和扩散 

是我国全面进入小康社会的必然选择。 城市化进程对解决 

5  

区域 发 展 

功能, 能够带动周边地区的经济发展, 而且城市规模越大,   功能越齐全, 其辐射范围就越广 诺贝尔经济学奖获得者、     美国经济学家斯蒂格利茨预言, 影响未来世界经济发展的  两件大事是美国的高科技发展和中国的城市化。 实践表明,  

求, 也是通过产业升级控制人E过快增长的有效手段。 l 大中   城市是我国吸纳农村人口的主要载体。 大中城市绝大多数  分布在交通干线上, 基础设施相对比较完善, 产业基础 比   较雄厚, 服务业发展有很大的潜力, 随着产业链的延伸和产 

我国的城市化率每增加1 就可拉动当年国内生产总值  %,

1 %一2 由此可见, %。 城市化已经成为决定我国经济增长的 

关键性 因素, 不加快城 市化进 程, 就难 以实现 农村经济 的现  代化 , 国国民经济 发展 就 难 以跃 上一个 新 台阶。 我  

业配套能力的提高, 对劳动力的需求不断扩大。 小城市和 

小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带。 随着大城市  产业结构的升级和调整, 小城市和小城镇应加快劳动密集 

型 加 工业 和服务业 的发展, 从而发挥 其 在 大量 吸纳 农村 富  余 劳动力等方面的重 要作用。 国目前有 1 万多个建 制镇 , 我 . 9  

=. 中国特色城镇化道路的基本内涵  城镇化是由农业 人口占很大比重的传统农业社会, 向 

非农 业人 口占多数 的现代 文明社 会逐 步转 变 的历 史过 程。   人 口向城镇 集 中或迁 移 的过 程 包含 了 口、 间 、 人 空 经济 、 社 

数量众多但规模较小。 按照每个县重点发展3 5 — 个城镇估  算, 全国可重点建设6 0 — 0 0 +7发展条件的建制镇。 0 0 10 0 i  ̄ "  

( ) 二 集约利 用土地等资源, 走集约型城. 镇化道路 

会转换等多方面的内容, 最终体现于现代文明和现代生活 

方 式 的传播 和扩 散 。 城镇化 道 路可 以理 解为实 现城 镇化 这 

宜 居土地 有限 、 水资 源短缺是我 国的基本 国情, 而中国   的城镇 化规 模 将是 人类 历史 上 空前 的, 如果 按 照传统 的城  镇 化发展 模式 , 将对 资源环 境 形成 巨大的压力 。 在未 来中国  

过程的原则和方式, 亦即推动城市化进程所采取的模 

式 。 涉及 城市 发 展 与乡村 发展 的 关 系, 随着城 市化 推  它 即 进, 城市发展 的 同时, 农村地 区是否 能实现农 业现代化 和农 

城镇化发展过程中必须坚持人口、 资源、 环境之间相协调的   原则, 集约利用土地、 水等资源, 切实保护好生态环境和历  史文化环境, 走可持续发展、 集约型城镇化道路, 以尽可能  低的物质成本消耗和其他自然资源的高效利用, 实现城镇 

化进 程 中人 自然的和谐 。  与  

( ) 三 以城 乡统筹为主 线, 推动城 乡 同繁 荣  共

村繁荣; 涉及人口、 资源与环境的关系, 即在生产和生活方 

式变革 的同时, 否实现 土地 、 能 水等资源 的可持续 利用和生 

活环境的改善; 涉及对不同规模和职能城镇之 间关系的处 

理, 即不同规模和职能的城镇之间能否形成共生、 互补、 高 

效的关系 , 成为有机 统一 的整 体 。  

城镇 化 过 程 中的城 乡统 筹 就 是 建 立城 乡经 济 良性 循 

从我国基本国情条件出发, 总结我国城镇化的实践经  验, 深入贯彻落实科学发展观, 遵循城镇化发展一般规律,  

中国特色城镇 化道 路的基 本 内涵可 以概 括为 :  

环, 城市特别是中小城市和小城镇要加快劳动密集型加工  工业和服务业的发展, 促进其对于乡村劳动力的吸纳能力。   通过城镇农产品加工企业 向农村地 区的延伸, 加快农业产  业化步伐, 提高农业生产率, 促进农民增收。 以新农村建设 

为 依托, 改善农 村地 区生产和 生活环境 。 充分发挥市 场机制  的基础配 置作用和 体制创新 , 完善 城 乡之 间劳 动力 、 土地等  生 产要素 的合 理流动 。   ( 因地制 宜, 四) 探索适应 不同区域特点的城镇化 发展 模 

式 

与中国人口多、 耕地少的基本国情相适应, 以功能互补 

的城 市 群为 主体形态 , 现大 中小 城 市和 小城 镇 的合 理布  实 局与协调 发展: 以集 约利用为导 向, 现资源 环境 可持续 发  实

展; 以城乡统筹为主线, 实现与农村现代化同步发展; 以区  域主体功能为基础, 实现适应不

同区域特点的多元化发展;  

提高各级城市和城镇的承载能力, 加快农村人口向城市和 

城 镇 的转移 , 照统 筹 城 乡、 按 布局 合 理 、 节约 土地 、 功能 完 

从我 国各地 区发展条 件和 发展 7- 差异较 大 的基 本 国 J -  ̄ Y   情 出发, 据各 地经 济社 会发 展7- 、 根  ̄' 区位特点 、 Y - 资源 禀赋  和环 境 基础 , 实施 有 区别 的城镇化 战略及相 关政策 措 施 ,   因地 制宜地 确定不 同的城镇 化模 式 和城镇 发展 空间形态 ,  

善、 以大带小的原则, 形成资源节约、 生态良好、 经济高效、   社会和谐的城镇发展新格局。   中国特色城镇化道路具有以下几个基本特点:  

( 大中小城市和 小城镇协调发展 , 城l成 为 国吸  一) 大中 市 我

纳农村人 口的主要载体 

确定各地城镇化发展的目标, 以此实现对国土空间的高效 

利用, 把城镇化过程与重塑全国经济空间格局的过程有机 

结合 起来 。  

在城市布局上, 合理布局城市群和大中小城市, 形成既  能适应全球化挑战, 又能服务农村、 农民、 农业的城镇化体  系网络。 包括超大城市和特大城市在内的大城市, 是我国参  与经济全球化的主要区域, 是提高我国世界产业分工体系中  

三. 中国特色城镇化道路的实现途径  中国特色城镇化道路需要依靠 相关的制度建设和政 

策设 计加 以实现 。  

() 一 切实促进 人 口城镇化 

地位的承载体。 今后需要通过大力发展高技术和知识含量  的现代制造业和生产性服务业, 着力提升经济的整体素质 

和产业结构的层次。 这既是提高我国国际竞争力的必然要 

城镇化的本质内涵是实现人口由乡村 向城镇的转移,   城镇化的最终目的是要为人的全面发展创造条件, 因此, 城 

6 

2O 9年 第 7 O 期

《 展研 究 》 发  

镇化 的核心是 人 口的城 镇化 , 城市化 政 策 的核心也 应 是促  进人 口的城镇化。  

入方面的支持, 以从政策上鼓励走城市用地内涵式挖潜的 

发展道 路 。 鼓励 利用城 市地 下空间, 如地下 商场、 下停 车  地 场 、 下设 备 间等, 地 并大 力加 强地下人 防工程 利用, 高城  提 市 建 设 用地 的利用率 。 三是 推 进 土地市 场化 进 程, 优化 配 

按照 “ 十一五” 规划中提出的分类引导的原则, 有两类 

农村人 口应转 变为 城镇 人 口并享 有 城市人 口应有 的权 利,  

是在 城市 已有稳 定职 业 的农村进城 务工 人 员及其 家属;  

置土地资源, 调整产业结构, 促进老城区焕发新的活力。 完 

善 现行 城镇 用地 制度 , 格推

行 经营性 土地 使用 权挂牌 出 严   让 制度, 形成 由市场决 定土地 价格 的机制 , 让价格真正 反映 

二是因城市建设征地失去承包地的农民。 对于前者, 按照有  关部门关于进一步深化户籍制度改革的意见, 将其纳入城 

镇 户口和 享有 当地 居 民的权 利 的问题 并不突 出。 而对 于后  者则难度相 对较 大, 主要原 因在于 其人 口 量多。 数 据统 让  

土地的稀缺程度和成本。 四是对小城市和小城镇的建设用  地严格控制。 小城市和小城镇 由于地价低, 容易出现土地 

粗放 利用的问题。 可通过规 划进行控 制, 凡未编制规 划和规 

我国非农建设 占用耕地每年约2 0 ~ 0 万亩, 5万 3 0 如果按人  均1 亩地推算, 意味着每年大约有20 5万到3 0 0万农民失去土 

地 。 97 18年至2 0年, 国非农建 设 占用耕地共39 万亩, 01 全 35  

划未依法批准的城市和城镇禁止非农占地, 以确保全国范 

围内的土地 集约利用。   ( 促进城市群健 康 发展  三) “ 一五” 划中明确提 出要 以城市 群作 为城镇化 的  十 规 主体形态 。 城市群 以经济发达 的大 城市为 中心, 通过 经济 集 

多数研究估让 至少3 0 万农民因此完全失去土地或部分  40

失去土地 。  

对于 这 部 分人 口 针对不 同情 况 , 应 将社 会保 险与 生活  保 障有机 结合 起 来 , 之成 为真 正意 义 上的 城镇居 民。 使 对 

聚和扩散作用, 带动周边城市和农村的发展, 共同形成统一 

的生产 和流 通 网络。 城 市群 地 区, 过 生产 要素在 城 市  在 通

于失去劳动能力的人口应由征地城市政府负责实行基本保 

障; 对于劳 动年龄段 人 口 可将其 纳入 城镇 职工 基 本养 老保  险体系并加 强就 业 指导和 职业 培i ; ) 未到劳 动年 龄段一 次  l l 性 发给 征地 安置补助费。 近年来, 一些经 济发 达地 区和大中 

群地 区不同规模城市之间的流动和配置, 促进了城乡交流 

和 优势互补 , 因而城 市群 是一 种高效 配 置经 济资源并 促 进 

城乡统筹发展的空间组织形式。 发展城市群可有效遏止相  邻城市间对经济要素的激烈竞争, 城市之间形成合理的功  能分工, 避免出现大城市过大, 小城市过小的 “ 马太效应”  。

目前应着力促 进 已初步 形成 的1大城 市群 的健 康发 展。 0  

城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索, 对于一 

些地 区已取得 的经验 应及 时加以总结 和推 广。 此外, 对于 数 

量 更 加众 多而只在统计 意 义上 属于城镇 人 口的 农民 工, 需 

要落实  国

务院关于解决农民工问题的若干意见 , 增加地  方政府对于农民工的公共管理责任和服务职能, 提高其在  市镇的生活质量。 与此同日' 寸 增加农民在县域内的非农就业 

机会, 引导部 分农 民向中小城市 和小城镇 转移并定 居。  

( ) 二 引导城市和城镇 集约发展 

是 进一 步优化 其空 问布局。 合理 疏散 核心城 市的部 

分职 能, 引导和 促进 周边 城 市 以及整 个 区域 城 镇体系空 间 

结构的调整和优化, 逐步形成合理有序的城镇空间结构。 借 

鉴国外经验 , 倡城 乡相 间的空间发展格局 。 提 在加强产业集 

聚发展 形成产业和城镇密集带 的同时, 充分利用已有 河流、   林带等生 态廊 道以及公共绿地 、 护林、 然 和人工水体, 防 自   构建结 构完善 、 功能 强大的生 态网络, 留足够 自然生态空  保 间, 提高宜 居性 。 二是 优化产业结 构 。 加强城 市群 中不 同规 

我国土地 综 合 利用程度与 发达 国家 的城 市 比较 , 属于  中高密度类 型。 但是在 中观和微 观层面看, 土地 的粗放 利用 

仍很普遍。 近二十年来, 英等国学者提出 “ 美、 精明增长” 和  “ 紧凑城市” 的理论, 值得我国重视和借鉴。 我国也应把确  定城市各种合理的建设密度作为一项重要的公共政策, 在 

城市 规划 和管理方 面强调 紧凑 、 中、 集 高效 的发展模 式, 充  分挖 掘现 有城市 用地 的 潜力, 加强 对现有 社 区的改 建 和对 

模城市、 城镇之间的产业分工, 增强城市群整体竞争力和可 

持 续 发展能力 , 形成 内部 结构 合理 、 间组织有 序、 源节  空 资

约、 环境友好的区域产业体系。 三是突破行政区界限, 探讨 

城 市群 管理 的体 制和机制 。 通过 建 立城 市群 的协调机 构,  

现有设施的充分利用, 促进城市从外延式扩大占地规模 向  

内涵式提 高城市容积 水平转变, 引导城 市集约化 发展, 形成 

研究制定统一的区域政策, 组织开展区域合作, 形成协调对  接机制, 提高城市群区域的综合管理水平。  

( 逐步 四) 形成科 学合理的城镇 化空间格局 

紧凑、 高效的城镇用地格局。  

是修正 ( ( 城市规划建设用地标准 。 参考东京、 香港 

城镇化是落实空间开发战略布局的重要环节。 我国未 

来区域发展和布局将按照主体功能区来组织, 这就要求结 

合主体功 能区的划分' 合理组织 城镇发展 的空间格局 。  

等人多地少地区的城市人均建设用地标准, 适度降低我国  现行的城镇综合用地总体标准, 适当提高土地 利用强度,   并根据不同区域资源和环境

的承载能力制订具体的控制标  准。 二是实施引导城市集约化发展的公共政策。 对于盘活 

在全 国城市空间布局上要以国家中心城市和区域中   心城市为核心组织区域经济活动, 以线串点、 以点带面。 在  “ 十一五” 规划纲要中明确的四条经济带 ( 沿海、 长江、 陇 

存量土地, 加强城市土地再开发的项目给予财税和产业准 

7 

区域发 展 

海 兰新 线、 京广 京哈 线 ) 是我 国最 重要 的经济发展 轴线 。 在 

城镇化道路的要求, 需要在上述领域加快综合配套改革的 

力度, 以形成完 整的、 体系化的制度 基础 。  

这四条发展轴线上分布有10 0 座城市; 所有直辖市、 半数以   上的省会城市、 十大城市群也都分布在这四条发展轴线上。   通过集中发展、 集群发展、 集约发展, 将能吸纳和承载更多  的人 口, 经济规模也会快速增长  过培育具有国家战略  通 意义和辐射带动作用的增长极, 形成新的区域中心城市, 带 

动欠 发达 地 区的发 展 。 限 制开发地 区, 对 采取 “ 点” 据 发展 

目前出现的城镇化过程中用地不集 约的问题, 有着深 

层 次的 制度 原因; 需要通 过 土地 、 税 、 财 基础 设 施建 设 、 投  融 资体 制的 综合 改革 加 以解 决 , 能 达到 “ ” “ ” 才 疏   堵 结 

合、 标本兼治的目的。 目 在 前采取的严格控制土地的措施、  

规 范 土地 出让 金 收支 管 理 以及 落 实建 设 用 地 税费 政 策 等  “ 治标 ” 策 的基 础上 , 要深 化 农村 集 体土地 的产 权 改  政 需

模式, 以做强中心城市为重点, 实行 “ 内聚外迁” 的城市发 

展 与人 口政 策, 加快 人 口 间集中化进 程 。 点发展 现有 城  空 重

革这项 “ 治本” 的制度 改革, 使农村土地和城市土地产权制 

度 尽快 并 轨, 现 同地 、 实 同权 和 同价 。 同时, 照有 利 于实  按

市、 县城和有条件的建制镇, 成为本地区集聚经济、 人口和  提供公共服务的中心。 对禁止开发地 区, 结合国家出台的就 

业 培训 、 移 指导 、 口支援移 民 、 态移 民等相 关政 策 , 转 对 生   以多种方 式大力推 动人 口 出。 迁   ( ) 高城市规 划建设管理水平  五 提 我 国已步入城镇 化I 发展 阶段 。 陕速 今后二十年 , 国城  我

现人口城镇化的原则, 完善城市政府财税体制; 通过征收财 

产税等方式, 使城市依靠改变居住环境、 吸引人口和提升物  产价值增加税收, 改变目前城市财税主要来源于工业企业  的状况。 在此基础上, 改革现行财政政策, 允许城市政府通 

过 发行市 政债 券等 手段

, 大城镇 基 础设 施建 设 的资 金来  扩

源 渠道 。  

镇化将持续快速发展。 这一时期正是社会结构剧烈变动、  

利益 关 系深 刻调 整 的 时期 , 各种 矛盾 、 问题 将 会在 城 镇 得 

在户籍制度改革方面, 抓紧研 究建立有序的准入制,   进一步降低门槛, 完善公安部颁布的以具有合法固定住所  为基本条件的户口迁移条件准入制, 允许符合具有可靠职 

业和稳 定收入 的外来人 口在 经常居住地 落户, 引导 流动人 口  

到集中反 映。 按照科学发展观 的要求, 实现我国经济社会  全面、 协调、 可持续发展, 客观上要求有效地发挥政府和市 

场对 城镇化 的调 节作用, 过 加 强城 市规 划 和相关 政策 建  通

设, 切实提高城市管理和服务水平。   为推进资源节约型城镇化发展, 城市规划和城市建设  要从当地地理条件 出发, 充分论证能源、 水土资源对城市 

融 入 当地 社会 。 鼓励 家庭移 民, 庭中凡有—人在 城镇有 固  家

定职业者, 允许其家庭成员落户。   在住房制度方面, 多层面完善外来人口的住房保障制 

布局、 功能分区及空间拓展等方面的影响, 以此确定适宜的 

城镇规模和城市功能。 明确规划实施的主体和责任, 提高  城市规划的科学性、 权威性和约束力, 城市规划要以区域  发展战略和区域规划为基本依据。 完善法律法规, 依法加 

强 对规 划 实施 的监督 管 理, 时 发现和 纠正规 划 实施 中的  及

度。 制订解决外来务工人员住房问题的长期政策。 参照城市 

住房公积金制度, 制订并实行外来务工人员住房公积金制 

度; 对建 立公积 金账 户的外来务工人员 , 允许其 以公积 金购 

房和支付房租。 建设一批低标准的廉租房, 向包括外来人 口  

在 内的无力购房 的低 收入群 体出租 。   在 社 会保 障 制度 方面 , 要是解 决 资金 来源 问题 和 流  主

偏差, 保证规划全面实施。 通过科学规划, 合理引导城市发  展的规模、 速度、 节奏, 优化产业结构和空间结构。 同时, 加 

动人口社会保障的可转移问题。 逐步创造条件, 实现社保账  户可以在全国范围内转移。 在流动人员个人养老保险帐户的 

可转 移 问题 上 , 应加快 在 农 民工输 入和 输 出大 省之 间进 行  养 老保 险关 系转移 的对 接 试 点工作 , 在取 得经 验 的基础 上 

大对于城市间和城镇间生态空间的管制, 加强对生态源区  和生态廊道 的保 护, 效发挥其在改善城市环境 质量、 有 维 

持生 物多样 性 和提高 城 市宜 居 性方 面的 作用, 形成 城 市发 

展中的生态安全格局。 加

强城市发展中的节能降耗工作, 减 

少城市中废弃物排放量。 加强城市在环境保护方面的基础  设施建设力度, 提高城市工业垃圾、 生活垃圾的综合利用水 

向全国推广。 除农村人口 流入的城市政府增加投入外, 对于  目 前在一些地 区出现的 “ 双放弃”( 放弃承包权和宅基地)   换社保 的做法, 进行总结和研 究, 在完善测算标准和程序 

平和回收处理水平。 加强城市基础设施建设和管理的协调,  

改变目前部门分割、 自为政所带来的城市基础设施重复  各 建设和低效运行的问题, 提高城市基础设施管理和公共服 

务 能力 。  

( 进一 步加快体制创新  六)

的基础上, 在全国推行宅基地、 承包地换社保的政策。  

参考文献:  

傅崇兰、 周明俊. 中国特 色城市发展理论与实践[] M. 中国社会 

科 学出版 社 . 0 3  20 .

高德 步. 国工业革命时期 的 “ 英 城市病 及其初 步治理 【】学  J.

术 研 究。0 10) 2 0(1.  

从“ 十五” 计划提出加快城镇化进程以来, 户籍制度、  

土地制度、 财税和投融资体制以及社会保障制度等成为促 

进城镇化健康发展的体制创新重点领域。 适应走中国特色 

[ 作者单位: 国家发改委国土 开发与地区经济研究所]  

( 责任 编辑 : 陈一 航 )  

8  

区域 发 展 中国特色城镇化道路的 内涵和发展途径 ● 肖金 成 等 [ 内容提要] 本文分析了 国情与 中国 加快推进城镇化的重要意义, 探讨 了 特 色 中国 城镇化道路 的基本内涵 和主要 特点 , 出了 提 中国特 色城镇 化 道路 的实现 …

区域 发 展 中国特色城镇化道路的 内涵和发展途径 ● 肖金 成 等 [ 内容提要] 本文分析了 国情与 中国 加快推进城镇化的重要意义, 探讨 了 特 色 中国 城镇化道路 的基本内涵 和主要 特点 , 出了 提 中国特 色城镇 化 道路 的实现 …

区域 发 展 中国特色城镇化道路的 内涵和发展途径 ● 肖金 成 等 [ 内容提要] 本文分析了 国情与 中国 加快推进城镇化的重要意义, 探讨 了 特 色 中国 城镇化道路 的基本内涵 和主要 特点 , 出了 提 中国特 色城镇 化 道路 的实现 …

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