资源税资料 投稿:朱納紎

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日前,宁夏石嘴山市开展打击取缔土炼锌专项行动。图为铲车在拆除宁夏石嘴山市惠农区一家土炼锌工厂。新华社记者:王鹏 摄

高价、低税、稀缺:资源税改革箭在弦上

2007年07月24日 11:49:03 来源:经济参考报

财政部和国家税务总局日前发布的一份通知成为资源税自1994年开征以来涨幅最大的一次调整,业界将其视作我国资源税改革大幕开启的标志。

“除了税额调整以外,有关资源税计征方式乃至分配方式的一系列改革将迅速推进,一场旨在反映资源稀缺程度以及改善经济增长方式的深层次改革已箭在弦上。”一位行业观察家如此表示。 最高上涨15倍成本增加上千万

财政部和国家税务总局日前联合发布《关于调整铅锌矿石等税目资源税适用税额标准的通知》,自8月1日起,调整铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标准。

记者了解到,此次调整后的具体资源税标准为:铅锌矿石一等矿山每吨20元,二等矿山每吨18元,三等矿山每吨16元,四等矿山每吨13元,五等矿山每吨10元;铜矿石一等矿山每吨7元,二等矿山每吨6.5元,三等矿山每吨6元,四等矿山每吨5.5元,五等矿山每吨5元;钨矿石三等矿山每吨9元,四等矿山每吨8元,五等矿山每吨7元。

实际上,从1994年开始征收资源税以来,铅锌、铜、钨这三大矿石产品资源税标准还没有进

行过大幅上调,其中一段时间还实行过税收优惠。根据1993年12月发布的《资源税暂行条例实施细则》,上述几种金属矿产产品的资源税标准每吨分别是:铅锌一等4元、二等3.5元、三等3元;铜一等1.6元、二等1.5元、三等1.4元;钨三等0.6元、四等0.5元、五等0.5元。

“本次资源税适用税额标准的调整使这三种矿石产品资源税上涨了3倍到15倍不等,是我国自1994年开征资源税以来最大幅度的调整,其最直接的影响就是相关上市公司和企业的经营成本和利润增长。”一位行业分析师表示,资源税税额的上涨必然会导致资源性产品价格的上涨,并通过能源资源产品价格上下游联动机制,进而对全社会商品价格造成一定的上涨压力。

从相关上市公司目前发布的公告来看,资源税上调确实给公司经营业绩带来了影响。江西铜业初步估算公司2007年度因此次调整将比原标准增加税款7125万元,云南铜业预计2007年将因此而新增矿山成本1000万元,驰宏锌锗则预计公司今年利润减少约500万元。

资源产品“高价”“低税”矛盾凸显

资源税是以各种自然资源为课税对象,为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。目前我国资源税征税品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐等。

“这次资源税税率上调,是国家适应经济发展客观要求采取的必然举措。”财政部财科所副所长刘尚希说,目前我国资源税税制有不尽合理之处,主要体现在税率过低,计征方式不合理。税率过低将导致资源价格进入市场的成本过低,不利于企业和国家经济增长方式的转变。从量计征的征收方式,则不能凸显资源的稀缺性特征。

据介绍,我国目前经济增长方式依然属粗放型增长,经济发展过于依赖资源和能源的消耗,其带来的结果是不但增长的实际效率低下,而且污染了环境,还带来盲目投资的高增长。

据粗略统计,自2002年到现在为止,伦敦期货锌的价格上涨了将近5倍,铅价上涨6倍多,

铜价上涨了5倍多。而相关产品资源税标准却长期在低位徘徊,没有发挥税收调节资源的作用。 “此次上调几种矿产产品的资源税,其中一个目的应该是减缓部分资源产品高价格与资源税低税额之间的矛盾。”一位行业分析师表示,通过调高资源税,可以在一定程度上控制上述行业产能的过度扩张,促进整个行业的有序发展。

实际上,去年以来,我国矿产品资源税已经作过多次调整。财政部、国家税务总局取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策,恢复全额征收;调整了对铁矿石资源税的减征政策,暂按规定税额标准的60%征收;调高了岩金矿资源税税额标准;统一了全国钒矿石资源税的适用税额标准。今年,财政部、国家税务总局又调高了焦煤资源税税额,并对盐资源税税收政策进行了调整。 以煤炭行业为例,国家税务总局在今年1月底发布了《关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知》,其中规定:自今年2月1日起,将焦煤的资源税适用税额标准确定为每吨8元。据悉,这是国家2004年后第六次上调煤炭资源税,并首次按煤种区分进行上调,上调额度为历史最高。业界就此认为,随着煤炭市场的价格波动,资源税税额也应随行就市。“此前的煤炭资源税是在多年前煤炭市价每吨90元左右时定的,而现在煤炭市价几乎达到了每吨300元,每吨2元到8元的税额显然太低。”

税额上涨乃大势所趋

上调税额无疑是资源税改革的一项重要内容,但真正触及到这项改革根本的实际上是征税方式的改变以及税收分成体制的改革。

据内部人士透露,资源税改革的趋势有两种:一种是征税方式将考虑由目前定额征收改为定率征收,即由从量征税改为从价征税。由于目前国际市场资源价格普遍上涨,而以往实行的从量征收不受价格变动影响,只与数量有直接关系,无法体现有效利用和保护资源的效果,改为从价计征后,税收将与资源市场价格直接挂钩,既有助于通过税收调节产品利润和产品结构,影响价格水平,最

终调节产业结构,同时也有助于政府税收的增加。

资源税改革的另一个趋势就是计征税额将有所提高。这位人士告诉记者,逐步提高资源税已成为共识,但由于在政府与市民之间对资源价格的判断标准不一致,使得资源税的调整不可能一夜之间到位,必须经历一个过程。

“提高资源税是一种必然趋势。”刘尚希表示:“中国的资源价格便宜众所周知,也导致资源的浪费和过度开采,提高资源税符合中国构建资源型节约型社会的目标。且资源税属于地方性税种,这也有助于地方政府增加财政收入。”(记者 王莉)

一、我国资源税费的现状与问题

(一)我国资源税费制度的现状

我国资源税的征收始于1984年10月1日,但只对原油、天然气、煤炭等三

种有限的国有特定资源开发征税。1986年通过的《中华人民共和国矿产资源法》

规定:“国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源,必须按照规定缴纳资源

税和资源补偿费”,采取“普遍征收、级差调节”的原则。现行资源税的基本法

规是1994年1月1日起实施的《中华人民共和国资源税暂行条例》,列入征税

范围的有7个税目:原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有

色金属原矿、盐,采用从量定额征收办法,根据不同的应税产品、不同的开采者

和不同地区适用高低不同的差别税额。矿产资源补偿费的征收依据是国务院

1994年2月颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》,资源补偿费由地质矿产

主管部门会同财政部门征收,企业交纳的补偿费列入管理费用。矿产资源补偿费

纳入国家预算实行专项管理,主要用于矿产资源管理,目前补偿费率为0.5%-

4%。对于中外合作开采石油、天然气(包括海上和陆上的油、气)的企业收取

矿区使用费。

除以上中央统一规定征收的三种税费之外,各地方政府还征收名目繁多的各

种资源税、费和基金。例如,云南省对地下热水和矿泉水开征了资源税,四川省

对汞矿、稀土矿等开征了资源税,浙江省对建筑用石开征了资源税。[1] 江苏省

对水资源收费有72项:农业税费、地下水费、水资源费、水产资源保护费、渔

业资源赔偿费、消耗税水费、水产资源增值费等。山西省是煤炭资源大省,对出

省煤炭除了征收煤炭加价款,还征收四项基金:能源基地建设基金、生产补贴款、

专项维简费、水资源补偿费。这些煤炭收费近年来每年收入约40亿元,接近山西全省地税系统完成的工商税总和,而煤炭资源税入不足4亿元。[2]

(二)资源税费制度存在的主要问题

1.税轻费重,收费的膨胀加重了纳税人的负担,恶化了投资环境。国家为了吸引外资相应规定了很多税收优惠措施,但由于大量费的存在,减弱甚至抵消了税收上的优惠。以山西煤炭资源为例,山西省地方煤炭平均收费负担25.27%,平均税负为10%左右,资源税税负仅为2.02%。这种税费混杂,费挤税的现状,导致对资源的课征方式本末倒置,也对企业的正常发展必然产生不利影响。

2.征税范围过窄。1994年资源税虽然遵循“普遍征收”的原则,但仍然仅有7种应税矿产品和盐,实质上是一个矿产资源税制,范围仅限于采掘业。对水资源、森林资源、海洋资源等自然资源尚未开征资源税,资源税普遍调节的作用未充分发挥出来;但却以收费的形式进行征收,如水附加费、森林建设基金、黄渤东南海区渔业资源增值保护费等。开发、使用的单位和个人并没有减轻资源税费负担。资源税占全部税收收入的比重逐年下降:1994年为1.143%,1997年

0.825%,2000年为0.504%,2004年资源税收入99.1元,占当年税收总额的0.4%。

3.税额的核定和调整复杂且变动频繁[3] ,易受人为因素的影响,导致税负不公平,调节级差收入的初衷没有实现。现行资源税是按品目分别制定不同的税额,7大类税额最低0.3元/吨,最高60元/吨。这些税额的制定其主要指标是矿藏赋存状况、开采条件等,而且赋存状况每3年至5年就会发生变化,按理说标准税额也应该随之作调整;但目前信息网络不健全、矿藏变化的有关原理和数据掌握不充分,标准税额的调整难以做到及时、准确、科学,导致标准税额频繁调整或是税负不公,资源税级差调节功能效果不明显。

4.财权与税权不统一削弱了资源税作用的发挥,影响地方财政平衡。资源税属于地方税,而资源税的立法、解释及修改权在中央,致使中央企业可以绕开企业所在地政府,直接向中央有关部门要减免资源税的优惠政策,影响了地方的财政收入。如四川石油管理局天然气资源税由15元/千立方米被调整为12元/千立方米,每年减少地方财政收入2500万元,独立矿山铁矿石减征资源税40%,每年减少财政收入近亿元。[4]

5.收费的缺乏理论依据。由于实践中简单地把弥补财力不足作为收费存在的理论依据,授权收费的“红头文件”往往是“合法而不合理”,其确定收费的范围和标准的理论依据仅是弥补财政不足或以其为幌子牟取“私利”,难怪老百姓惊呼:中国除了五大税务局(国税、地税、工商、海关、交通)外,还有若干小税务局”。[5] 殊不知,弥补财力不足是收费的一个作用,而不是收费的目标和收费本身存在的根据。

6.非财政部门介入财政性分配,肢解了财政职能,导致国民收入分配渠道混乱。政府的整个收支本来应该由财税部门统一管理,而不是让各个政府职能部门为履行职能去创收、支出。我国现实的政府收支格局除了预算内收支外,还包

括预算外收支和制度外收支,其中真正处于财税部门直接掌控下的只有预算内收支,其余两类游离于财税部门的控制,形成体外循环,肢解了国家财政。这些资源收费多数属于主管部门的行为,“收费吃费”,不利于收取资金的有效使用和政府行为的规范,也不利于培育统一开放的市场体系。

7.各种对资源征收的费和基金的存在导致中央政府对资源方面的宏观调控能力下降。预算外收支体系的存在,造成中央政府对各级政府手中控制财力的状况不清;中央决定减税、增税以刺激或抑制经济时,由于费的作用,大大减弱了税收的调控经济作用的发挥;由于以收费为支撑的体外金库的存在,中央银行用货币政策工具对国民经济调控的效果大打折扣,实践中还出现财政政策与货币政策唱对台戏的现象,宏观调控的效果自然受影响。

8.从量定额计征方式,使资源税丧失了对资源级差收入的“自动调节”功能。这种计征方式割断了资源税与应税产品价格的联系,使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。

二、税费的理论基础:公共物品理论

对于目前资源税费的上述现状问题的解决和资源税费的改革,必须首先要正本清源,对税费的理论基础进行考察和研究。税是最好的政府收入形式,这为西方经济学和马克思主义政治经济学理论一致认同,因为与其他财政收入相比,税具有固定性、强制性、无偿性三个特点,即政府可以按照税法规定,凭借其政治权力,无偿地从社会取得收入。另外,税具有“自动稳定器”和“人为稳定器”的作用,通过税收制度的安排,自动抵消或人为减缓经济波动,促进宏观经济稳定发展,所有这些都决定了税收必然在政府收入体系中占据最重要的地位。[6] 与税相比,政府提供公共物品或服务并向特定享受者按照特定标准收取相应的费用,只能是政府收入的补充形式。[7] 既然税是最好的政府收入形式,为什么还要允许费的存在呢?如果费可以被允许存在,为什么不能取代税成为政府收入的主要形式呢?西方的公共物品理论或许可以为我们提供启示。

物品和服务基本上可以分为纯粹的公共物品、混合的公共物品、纯粹的私人物品三大类。纯粹的公共物品是向社会全体成员共同提供的消费上不具有竞争性、受益上不具有排他性的物品和服务。纯粹的私人物品是只向愿意付款的个人或厂商提供的,在消费上具有竞争性,并很容易将未付钱的个人或厂商排除在受益范围之外的物品或服务。在纯粹公共物品和纯粹私人物品之间的则为混合公共物品,它既有纯粹公共物品的特征又有纯粹私人物品的特征。

(一)纯粹公共物品的提供与收费

纯粹的私人物品可以通过市场机制即价格机制实现供求平衡,而纯粹公共物品和混合公共物品则由政府公共部门提供。其中,政府公共部门提供纯粹公共物品,事业公共部门提供混合公共物品。正是因为纯粹公共物品的非排他性的特点,要让消费者在消费公共物品时自觉地为之付出其受益的相对应的成本是不可能的,会出现“免费搭便车”现象。解决这一矛盾的唯一办法是征税。

当然,为了提高公共物品的供给效率和消费效率,公共部门用收费方式提供纯粹公共物品在理论上是可能的。这是因为:虽然纯粹公共物品的免费供给是以纯粹公共物品的非竞争性和非排他性为基础的,但是政府提供的绝大部分公共物品的消费是有一定的容量限制的,这为纯粹公共物品的提供创造了收费的可能性。例如,在上下班高峰期的北京三环路,交通相当拥挤,此时消费者对交通服务的消费是有竞争性的。

另外,纯粹公共物品虽无排他性,但人工可以设置排他性障碍装置,且该装置设置成本较低时,公共产品或服务的有偿消费才成为可能。例如,设置过桥、过路收费站等。

再者,政府部门提供的某些纯粹公共物品,理论上人人可以享受,但实际上往往出现只有少数特定消费者享受的情况,例如,法院审理民事诉讼。因此,让全体公民承担这笔审理费用是不公平的,故应根据谁收益谁付费的原则,采取向该公共服务的享受者收费的办法补偿此成本。

但是,对纯粹公共物品的使用者收费只能是辅助形式,它不能达到替代纯粹公共物品的性质。如果政府提供的纯粹公共物品和私人物品一样经营,那么就从根本上混淆了非市场机制和市场机制的职责范围,也就无效率可言。况且,在技术上无法知道每个消费者对各种纯粹公共物品的消费偏好,因此对纯粹公共物品的消费采取收费的办法来解决这个问题根本不可能。

(二)混合公共物品的提供与收费

对公共事业部门提供的混合公共物品的收费,是因为其存在私人物品的特征。但在理论上无法界定清楚私人物品在混合公共物品中的“份额”,也无法对统一的混合公共物品划分清楚哪一部分该“免费”供应,哪一部分该“收费”供应。因此,公共部门提供的公共物品仍然可以收费。混合公共物品供给采取收费形式的依据是:

1.混合公共消费品高效率供给的必然要求。如集中供给的自来水、煤气等这类消费品与粮食、衣服等私人物品不同,它们的成本是可以不断下降的。根据效率定价原则,其效率价格应趋于零。这样,要高效率地供给这些消费品市场是无能为力的,市场只会形成垄断价格。因此,要有效率的供给这些消费品,只有采取公共供给的办法。但如果公共供给全靠税收收入支付,那么就有鼓励消费者浪费的倾向。因此,采取收费方式可以达到公共物品的供给和消费均有效率的目的。

2.高效率配置和使用公共资源的需要。公共资源是稀缺的,其产权虽归国家或集体所有,但都由微观主体占用、使用和经营,并从中获益。因此,政府对公共资源的支配使用采取颁发许可证、产权证并收费的方式,可以让稀缺的公共资源被有更高效率的交费者获得,有利于公共资源的合理配置。

3.收费是维持具有正外部效应的公共物品质量的需要。象教育、医疗、医疗、卫生等具有正的外部效应的物品,如果让消费者承担全部成本则会让其他人受益,理性消费者是不愿进行这种消费的,但如果采取免费的供给办法,又会导致“拥挤”,进而质量会下降。因此,对这类混合公共物品采取公共供给和收费相结合的办法。当然对上述混合公共物品的供给可区分不同情况采取不同的结合方式。例如教育,对于普及教育可以由政府用税收收入支付的方式,对于普及教育以上的教育可以采取向消费者收费的形式。又如在实行社会保障制度的国家,为了控制医疗保障费用的开支也可以收取一定的费用。

4.收费是清除负外部效应的需要。个体的行为有时会对外部环境产生负的外部效应,如厂商的生产经营活动造成环境污染。由于“负外部效应”所造成损害的大小及其范围很难确定,受害者很难向造成“负外部效应”者索赔,往往会造成“负外部效应”生产者无约束地制造外部效应。这时,政府应按照社会治理“负外部效应”所需成本来核定收费,使企业的外部成本内在化,使生产“外部负效应”者负担真实的成本。

对混合公共物品供应,在有下列情形时政府才可征税:(1)增加一单位公共物品或服务的提供所(2)对具有正的外部效应的混合公共物品,以及收费方式筹集经费可能会大量减少其需要时;(3)混合物品采用收费方式提供,所需要经费甚为庞大时,或技术上不可行时。

总之,为了提高纯粹公共物品和混合公共物品的使用效率,对消费者消费时收取一定的费用是可能的,但收费只能处于辅助的形式,税是解决其供给成本的主要形式。

三、国外资源税费的比较与借鉴

对资源课征税费方面,也同样适用上文所述的税费一般理论。现对能收集到的西方主要资源大国的资源税费制度作简要介绍和分析,为我国的资源税费改革提供国际借鉴。

(一)国外资源课税的比较与借鉴

国外各国的自然资源课税情况纷繁复杂,尤其以联邦制国家为甚,即使在同一国家内的不同的州,资源课税也不一样,同一个州内,对不同资源的课税,也各不相同。但总的可以大致归纳为三种:一是产出型资源税(output-related taxes)。以加工过的矿石或未经加工的原矿为课税对象,或者从量定额征收,或者从价定率征收。其中,最为典型的是跨州税(severance tax,有人译为采掘税或开采税)。二是利润型资源税(profit taxes)。以开采企业的盈利为课税对象,对亏损企业不征税。三是财产型资源税(property taxes)。以矿产财富为课税对象,按价值征收,是一种从价税。[8]

跨州税是联邦制国家中对资源课税的重要税种,美国许多州都开征跨州税,而且这个资源开采税的征税范围很广,如路易斯安那州跨州税的征税范围包括各

种矿物、石油天然气、其他天然矿床、盐矿、海盐、各种木材(包括纸浆原材料和松脂以及其他林业产品),这显然比中国的资源税的课税范围大得多。联邦制国家的州有自主税收立法权,因此各州各自立法征收跨州税。当矿藏资源从本州输出到州外时就对该矿产品的产量征收跨州税[9] ,通过这种办法可以最大可能地分享自然资源租值,增加本州的财政收入。跨州税的纳税人是在本州从事矿山开采的居民或企业,但实际负税人是本州外的资源的需求者或消费者。由于各州的自然资源的分布是不均衡的,资源丰富的州利用跨州税从其他州获得了大量的税收收入。我国的现行资源税实质是矿产资源税,同美国各州的跨州税一样也属于产出型资源税;区别在于我国的资源税课税对象是不区别省内、省外消费的。

(二)国外资源收费的比较与借鉴

国外关于资源的主要收费是矿产资源权利金(royalty)。矿产资源权利金历史上是皇室转让资源的开采权而收取的费用,现代市场经济国家所征收的权利金是开采人向资源所有人所支付的因开采不可再生的矿产资源的费用。[10] 国外对开采矿产资源实行权利金制度已有一百多年的历史,许多国家有专门的关于权利金缴纳的法规规定,并在长期的实践中不断修改,新形成了一套完整的征收管理制度,成为矿业财税制度的重要组成部分,资源权利金是实现矿产资源自物权与他物权分离的经济手段。[11] 实际上,我国现行的资源税费制度中的资源补偿费在本质上即为(矿产)资源权利金,是“绝对矿租、级差矿租”及矿产价值和附加值的价值总和的价格表现,并非仅是地质部门的地质勘探劳动的补偿。

(三)国外资源税费的负面效应

在美国和加拿大,各州一直在收取自然资源的开采权使用费(royalty)、跨州税以及其他税收。由于自然资源在各州分布是极不均衡的,由此产生了州和省之间的财政能力不平衡问题,美国的一些重要能源生产州的人均财政能力大大高于全国平均水平。特别是20世纪七八十年代能源价格大涨,由于美加各州是根据资源的市场价值课税,所以区域的财政能力的差距越发拉大。例如,1981

年人口只有41.2万的阿拉斯加州,每人年均来自石油生产的收入约8000美元。

资源税费导致的区域财政能力失衡,引发了包括资源配置效率问题(资源丰富的州会利用得自自然资源的收入发展本不具有自然优势的产业、社会平等问题(生产资源的州获得了巨额利益,其成本由消费资源的州来承担,显然后者感到不公平,有的州甚至制定了针对开征跨州税的州的报复性税法)等经济、政治、法律问题。为此,联邦政府不得不通过财政转移支付以补助资源较少的州的财政。基于此,美国的财政学者马斯格雷夫主张,国内分布极不均衡的税源应该由中央来征收。[12] 中国资源分布也极不均衡 ,[13]但由于现行资源税并非是对资源出省消费才加以课税,故没有出现财政收入从资源消费省流向资源输出省的现象,正是这个原因,导致了中国资源大省(如新疆、内蒙、山西等)都是财政收入较少的省份,而资源缺乏但市场经济活跃的东部省份却是财政收入较多的省份。因此,借鉴马氏观点的时候要结合中国的具体情形,资源税费设计要适当向资源输出省倾斜,这也与中央开发西部的战略决策相吻合。

(四)欧洲国家对资源消费课征“环境税”,兴起“绿色税收改革”

瑞典征收硫税、二氧化碳税、氮氧化物费,挪威也开征二氧化碳税,法、德征收水污染费。[14] 其动机是想从利益机制上约束其资源消耗企业产生“负外部效应”,从而使社会资源得到有效使用、环境也得以保护。诚如欧洲环境局所言,“外部性不包含在价格中,就会造成大量的市场扭曲,因为它虽然对社会来说代价很高,但对个人是有利的„„环境税[15] 试图把这些外部费用引进价格中(外部性的内部化),使得社会费用与个人费用更为接近。合理的价格使交通或电力等市场运行更有效率。这一外部费用的内部化将通过费用的再分配即‘公平和有效’的价格,重新分配经济资源。”[16]

四、中国资源税费的立法完善

(一)完善现行资源税法

1.扩大资源税征收范围,提高资源税的财政比重。应全面贯彻国有资源有偿开采、普遍征收的原则,进一步扩大资源税的征收范围,将水资源、森林资源、海洋资源等资源逐步纳入资源税的范围。扩大资源税的征税范围,才能发挥中西部地区的资源优势,逐步提高资源税在地方财政收入中的比重,变资源优势为商品优势和财政优势,对中西部地区跳出“财政收入-经济发展的恶性循环”[17] ,缩短沿海地区与中西部地区的差距,具有重要意义。

2.修正资源税的开征目的。现行资源税的主要立法目的是调节资源级差收益,把矿山企业因拥有较好的资源丰度和开发条件形成的超额收益收归国有,然而实际运行效果不明显。因此,我们主张把资源税作用定位为:补偿矿业活动所带来的社会成本,用于国家矿业管理支出和矿业活动所产生的环境破坏和污染治理,使企业生产带来的负外部性内部成本化,促进社会公平和企业改进环保措施。另外,资源税从调节级差收入的任务中解放出来后,资源税税率也应相应地作修改:相同资源的资源税税率应该相同,不同资源可以有不同的税率。至于调节资源的绝对、级差收益的任务,应该由权利金——矿产资源使用权转让价格——担当。

3.财权与税权相统一。在现阶段中国中央集权的税收立法模式下,虽然资源税是地方财政收入 ,[18]立法权却在中央。为了防止中央部委直接给要求减免的资源税企业以税收优惠而损害地方财政,应该由立法禁止任何非按法定立法程序修改资源税法而任意减免企业资源税的行为,杜绝“中央开口子,地方掏腰包”。适当的时候,可考虑将资源税的减免和税额调整权限下放给省级政府。

4.改革资源税的征收环节。即借鉴美加等国的跨州税(severance tax)法,对于资源运出本省时征收资源税,对于在省内消费的资源不必征收资源税;或者对于资源在省内消费和省外消费采取不同的税率,后者比前者高。其立法目的与跨州税如出一辙,即向本省的资源企业征收,而税收的实际负担者是外省的资源消费者,从而财政收入从资源消费省转移至资源输出省,以增强资源输出省的财政能力。

(二)保留和规范资源补偿费,改名为权利金

1.保留的理由。(1)两者的征收依据不同。资源税是“税”,是国家凭借政治权力向企业征收的;而权利金(资源补偿费)是国家对属于其所有的财产行使所有权处分权能所取得的对价,即资源补偿费本质是价,而非费。国家处分其拥有的资源和财产的形式是不一样的,对于海洋、森林、水资源等可再生资源,国家转让的是使用权;而对于矿产资源等不可再生的资源,国家转让的是所有权,相应地,国家收取的权利金分别是资源使用权价和资源所有权价。(2)二者的征收目的和作用不同。征收依据不同,导致了两者的征收目的和作用也不同。资源税作为税应用于国家进行社会管理和为公众提供公共服务,以及为实现收入再分配而进行财政转移支付。具体而言,资源税应用于国家对矿产资源和矿业活动的管理支出,以及用于因探矿、采矿活动带来的生态环境治理与保护的社会开支。权利金(资源补偿费)是财产所有者依据所有权取得的收益,它是根据矿藏资源的丰度、勘探开发地质条件、矿区经济地理条件等综合资源条件与市场供求关系共同决定的,是一种级差价格,具有调节不同矿区开发生产者级差收益的作用。

2.具体做法。(1)扩大征收范围和调整费率。可先将水资源、森林资源等纳入权利金(资源补偿费)征收范围。(2)清理地方政府针对资源的各项税费。目前国有资源的税费收入比例极不合理,地方政府的乱收费不仅加重了企业的税费负担,而且严重扰乱了市场经济秩序,恢复税费的主次关系势在必行。对水、森林、海洋等资源的有关合理收费项目应纳入资源税和权利金的征收范围,其余的收费应该坚决取消,提高税在税费收入中的比重,最终达到税收收入大于收费收入,使国家与企业、个人在开发自然资源中的经济关系以法律的形式长期固定下来,实现合理的税费比例。(3)权利金分配上应向地方倾斜。按照规定,现行的矿产资源补偿费金额全部就地上缴中央国库,年终按五五比例中央与省分成。建议将来的权利金的分配应该向地方倾斜,“四六开”较为合适,以促进中西部地区将其资源优势转化为财政优势进而转化为经济优势,实现西部大开发的战略目标。

(三)规范收费行为,健全收费立法

收费是政府取得公共收入的一种形式,用于提供准公共物品,特别是对地方政府来说,收费是其重要的财政收入来源。作为一种公共负担,收费也应当通过立法来确定,这也是国际通行做法。[19] 其立法层次一般集中在中央和省两级,收费项目有的是经过议会批准,有的经政府批准,收费资金全部纳入政府财政管理。在中国收费泛滥的情况下,如果不把收费纳入法制轨道,各级政府就可以绕开人大的监督和法定的立法程序,滥行收费。

(四)完善资源企业的营业税法和增值税法

目前营业税法对管道运输业营业税纳税地点的确定,是向其机构所在地主管税务机关申报纳税,而管道运输机构一般都设在大中城市,这使得资源管道运输企业的营业税收入全部归属于大中城市政府,资源来源地不能享受到该项税收收

入,使资源优势不能转化为财政优势。建议修改营业税法对管道运输企业纳税地点的规定,由资源来源地和企业所在地共同分享该项营业税收入。应当尽快实行生产型增值税向消费型增值税的转型,使得资源生产型企业能够抵扣资源成本,以减轻资源型企业的税负,促进其技术进步。

(五)其他配套改革

1.转换政府职能,优化支出结构。政府对企业和社会的事情大包大揽,造成了地方财政更加困难。应当按照公共财政建设的要求,政府应当尽快从竞争性领域退出,重点保障纯公共物品和部分混合公共物品的提供。否则,各种收费就会如同葱头剪掉一茬,又会长出一茬。

2.完善分税制。应当进一步推进分税制财政体制改革,特别是要尽快启动和推进省以下分税制改革,真正按照地方经济、社会发展和人均社会设施水平重新核定财政支出。要建立和完善财政转移支付制度。费改税后所增加的这部分税收收入在分配时应向地方倾斜:少数原来作为中央政府的基金、收费改为征税后可划为中央税;原由中央参与分成的收费改为共享税,并保持分配的比例不变或增加地方的分配比例,原归地方政府的收费改为征税后列为地方税。

3.适时地考虑给予地方一定的资源方面的税收立法权。1994年国、地税分设以来,地方财政困窘,不少地方靠卖土地使用权和收费过日子,原因在于地税的税种税基小,难以满足地方政府的支出。地方无权征税,只能走收费的路。因此,应当赋予地方一定的税收立法权,规范政府收入行为,加强对政府收入的预算和法律监督,也使企业对其负担能有合理的预期。

五、结论

完善资源税费制度是合理节约使用资源,促进国民经济可持续发展的重要保障,符合发展节约型经济和构建和谐社会的要求。通过对税费理论的探讨和对国外资源税费的比较考察,我们认为,我国资源税费制度改革应以公共物品理论为指导,理顺税、价、费三者关系,其改革的基本构想是:扩大资源税征收范围;保留资源补偿费,改名权利金;将其他合理收费纳入资源税和资源补偿费,取消不合理收费。

当前,进行资源税费改革具有重要意义。一是减轻企业税负。对企业来说,“其他国家要通过减税来达到的目的,在当前的中国,可以通过规范政府收入行为及其机制的途径去实现。它所产生的政策效应,可能不亚于减税。”[20] 二是理顺国家在资源税费方面的财政体制。清理和改并废现行的资源税费,有利于强化政府收支预算管理,彻底改变资源税费方面多头管理的尴尬局面,提高财政资金的使用效率。三是平衡区域财政能力。依照跨州税的模式修改资源税的征收环节,将资源输入省的资源消耗行为的外部性内部化,既推动了资源消耗企业在节约、增效方面的努力,也推动了经济增长模式从粗放型向集约型转变,更为经济不发达的中西部地区改善当地的公共产品和服务水平提供了财政支持,有利于缩小地区经济发展差距。

【注释】

[1]刘佐:《中国税制概览(2005年版)》,经济科学出版社2005年版,第169页。

[2]《资源税:一种调节乏力的杠杆》,载《中国税务报》1999年4月9日。

[3]资源税的标准税额的频繁变动,见刘佐:《中国税制概览(2005年版)》,中国税务出版社2005年版,第168页。

[4]姚茗国:《现行资源税的不足及完善思路》,载《税务研究》1996年第2期。

[5]李双成等著:《税改费——跨世纪的改革》,中国审计出版社2000年版,第32页。

[6]高培勇:《中国税费改革问题研究》,经济科学出版社2004年版,第18页。

[7]李双成等著:《税改费——跨世纪的改革》,中国审计出版社2000年版,第3页。

[8]马珺:《资源税与区域财政能力差距——联邦制国家的经验》,载《税务研究》2004年第1期。

[9]A tax imposed by a state on the extraction of natural resources, such as oil, coal, or gas, that will be used in other

states.—http://www.bartleby.com/61/67/S0296700.html

[10]唱润刚、张云鹏:《我国矿产资源权力金制度研究浅议》,载《中国国土资源经济》2005年第9期;我们认为,这个费用实质是财产使用权或所有权转让的价格。

[11]唱润刚、张云鹏:“我国矿产资源权利金制度研究浅议”,载《中国国土资源经济》2005年第9期。

[12]马珺:《资源税与区域财政能力差距——联邦制国家的经验》,载《税务研究》2004年第1期。

[13]西部拥有50.4%的矿产资源保有储量,81.4%的可开发的水资源。我国45种主要矿产资源累计探明储量潜在价值87万亿元,中西部地区占91%而且分布集中,因西部人口少,人均资源拥有量更加分布不均。

[14]欧洲环境局著,刘亚明译:《环境税的实施和效果》(Environmental Taxes Implementation and Environmental Effectiveness),中国环境科学出版社2000年版,第5~6页。

[15]在欧洲环境局写的《环境税的实施和效果》这本小册子中说的环境税是包括费和税的,如该书第23页所言“收费、税、费用及征税这些词在各个国家有所不同,有的含义甚至因人而异„„因此本报告采用了环境税的简单分类。”

[16]欧洲环境局:《环境税的实施和效果》,刘亚明译,中国环境科学出版社2000年版,第15页。

[17]所谓“财政收入—经济发展的恶性循环”是指“经济发展水平低-财政收入不足-公共服务水平下降-经济发展环境恶化-经济发展水平停滞-财政收入更加不足、税外收费增加-公共服务水平进一步下降”。参见夏长杰:《经济发展与财税政策》之第五章“经济发展中的地区差距及其财税政策”,第226页。

[18]资源税名义上是中央与地方共享税,但是因为属于中央收入部分——海洋石油企业缴纳的资源税——目前暂不征收,因此现阶段资源税实际上是地方税种。参见刘佐:《中国税制概览(2005年版)》,经济科学出版社2005年版,第430页。

[19]经合组织在税收的分类中指出,如果一种政府收入在形式上满足下列条件,那么实际上就是税收:(1)费大大超过服务的成本;(2)费的支付者并非利益的获得者;(3)政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务;(4)只有付费的人受益,但每个人所得到的利益并不必然同支付成比例。

[20]高培勇:《税的宏观视野——关于当前若干重大税问题的分析》,载《财政金融前沿论丛》,中国人民大学出版社

2002年版,第202页。

日前,宁夏石嘴山市开展打击取缔土炼锌专项行动。图为铲车在拆除宁夏石嘴山市惠农区一家土炼锌工厂。新华社记者:王鹏 摄 高价、低税、稀缺:资源税改革箭在弦上 2007年07月24日 11:49:03 来源:经济参考报 财政部和国家税务总局日前发布的一份…

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